《 彩票法》正式出台还需3到5年

    2002年，有消息称，国家财政部彩票主管部门已将《彩票管理条例》起草完毕，待完善之后便上报国务院批准。中国福彩有关人士介绍说，已过2年，该《条例》还没有面世的原因主要是彩票无法“定性”，以及屡屡出现的新问题让《条例》陷入不停修改之中。针对今年代表委员的再次建议立法，答复是“立法工作从来没有停顿，在正式法规出台前，行业自律是解决问题的最好方式”。昨天，记者从中国福利彩票发行管理中心获悉，作为行业自律的表现，双色球开奖地点将搬迁新址，届时将允许观众参与开奖过程。

    定性导致推迟立法

    “小小一张彩票，它是商品、消费品还是金融产品？这个问题没有结论，将直接影响《彩票法》的出台和与其他法律的衔接，”昨日，一位从事彩票研究的北大教授向记者表示，“据我了解，有关部门正在解决这个棘手问题，至少年内《彩票法》不会出台，正式出台很可能还需要3至5年的时间。”目前，国内的彩票发行管理部门主要是依照《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，以及“财政部关于印发《彩票发行和销售管理暂行规定》的通知”的相关要求来进行各种管理与发行的操作。“我们还是有一些管理性文件的，这导致彩票立法的另一个目标，就是出台一部彻底、全面的法律。”中国福彩发行管理中心的一名不愿意透露姓名的负责人介绍说，彩票彻底定性，才有可能符合工商、税务等等相关法律法规，这是彩票立法工作中最重要的一个环节。他说，除去定性之外，在彩票立法的过程中，如何加强对造假、作弊等行为的监管，以及奖池资金和公益金的使用是否要作出调整，这些都是目前彩票立法同样面临的问题。不仅如此，在现阶段，因为各种彩票日常发行中经常会遇到新问题，所以就算现行的彩票管理法规文件，也处于不断的完善与修改之中。他同样向记者证实：在此情况下，《彩票法》的正式颁布与实行还会需要一个较长过程，年内出台基本无望。

    观众参与双色球开奖

    该官员表示，在正式法规出台前，行业自律、不断完善和规范自己的管理是解决彩票新问题的最好方式。

    他向记者透露说，在“双色球补拍画面事件”发生后，中国福利彩票发行管理中心已作出将双色球开奖地点搬迁的决定。虽然打算从海淀区北蜂窝路甲26号的地下演播厅搬走，但新的摇奖地点还未确定。此外，福彩中心考虑新摇奖地点将邀请观众参与，以增加彩票的公开性与透明度。至于是否采用“直播”方式，该官员表示这涉及与电视台的协商，目前还无法下结论。记者同时还从福彩中心了解到，目前国内部分省市已经提出了在国内发行新型“时时彩”的要求。福彩中心已向财政部提交正式申请报告，正等待财政部审批通过。该官员评价说，由于“时时彩”将1小时甚至十几分钟就开一次奖，假设通过，对于彩票发行无疑会提高发行量，“这同时也会暴露出新的彩票发行问题，这对彩票立法也有益处。”

    无“法”之痛

    代表直指彩票三大问题

    “彩票无‘法’最后只能导致彩民吃亏。”3月7日，全国人大代表汪惠芳在接受本报记者采访时表示，从2001年首次提出建议制定彩票法议案开始至今，今年是她第三次坚持提出这个议案。“此外，彩票事业需要‘诚信’支撑，无论私彩还是国家彩票发行部门的失误，都会有损‘诚信’。据我了解，缺乏法律约束，彩票发行部门和彩民都在为彩票引发的纠纷‘买单’。”汪惠芳明确指出，由于缺乏立法，彩市目前存在三大问题。

    奖金撤消缺乏公示

    ■问题一：发行销售管理制度和管理手段不健全。

    ■事件链接：2002年5月21日，黑龙江籍彩民邢某在济南市一家体彩投注站花两万余元购买了彩票。当晚摇出中奖号，邢某选中了包括特别号在内的全部号码。

    但邢某做梦也没想到，体彩中心的工作人员在确认中奖彩票无误后给了他“当头一棒”：“全民健身奖300万元取消了，只能给一至七等常规奖。”最后，山东省高级人民法院2003年6月3日下达了民事判决书，认为被告在第02056期中奖公告未注明“下期全民健身奖300万元已撤消”，不能以此认定该奖项已被取消。通过法律手段，邢某最终讨回了300万元。

    赔偿主张地方自定

    ■问题二：违规现象缺乏处罚规定。

    ■事件链接：2003年3月，宁夏银川彩民张先生购买足彩喜中二等奖7900元，却因投注点销售人员违规操作，中奖彩票成了无效票。3月18日，自治区体育彩票管理中心经过调查核实，确认卖给张先生彩票的投注点工作人员违规操作，以致彩票无效。随后宁夏体彩中心取消了该销售点的营业资格，并要求该销售点赔偿张先生6700元。但此事后，许多彩民指出质疑：赔偿金额仅为6700元，假设张先生当期中的不是二等奖而是一等奖，奖金可能数十万甚至上百万，是否还能指望投注站来进行赔偿呢？遇到这种情况该怎么办？彩民只能自认倒霉吗？

    地下私彩影响社会

    ■问题三：地下私彩活动十分猖獗，成为影响社会安定的一大问题。

    ■事件链接：从2003年11月14日到12月25日短短40天的时间里，广东连南一集团副总经理房某因为经不住短信息的诱惑，共挪用公款126.6万元参与手机短信上所谓的“香港六合彩公司”的赌博。当办案人员在审问房某时，此人仍念念不忘某天有“特码”出现，参与“六合彩”外围赌博已到了走火入魔的地步。而宁夏福彩中心曾会同当地公安部门一起查处“私彩”。参与查处福彩中心工作人员谈到自己的尴尬，彩票中心是不可能有执法权的，只能由公安部门执法。公安部门也存在同样的尴尬———对开设“私彩”的涉案人员只能以抓赌博的名义进行执法，但我国现有法律对小额赌博的处罚力度很轻。

    中国应成立“彩票专卖局”

    据新华社消息 随着彩票种类和资金流动规模的不断扩大，“彩票经济”在中国国民经济发展中的作用越来越大。全国人大代表、上海社会主义学院副院长彭镇秋呼吁，中国应尽快出台“彩票法”、成立“彩票专卖局”、推进彩票机构企业化改革，完善彩票的税收政策，促进彩票业对国民经济的推动作用。彭镇秋代表指出，当前地方政府对彩票发行政策上是“政出多门”，出售彩票（即开式）的方式各行其道，管理上全国也缺乏统一办法。彩票的地位需要以立法的形式来确定。世界绝大部分发行彩票的国家，都将彩票发行与经营管理严格置于政府监控之下，而我国的福利彩票、体育彩票两大体系，都独立运作，各自为政，彩票发行组织机制不够完善，缺乏彩票专业人员、市场营销手段等。彭镇秋代表建议，中国应设立“彩票专卖局”，使之成为全国彩票业的管理机构；尽快出台“彩票法”，依法维护彩票市场秩序和广大彩民的利益。他强调，教育或科研部门应设立专门的研究机构，为政府部门及彩票发行经营提供决策资助。国家应对彩票中奖的个人所得税征收实行超额累进税率，以体现“中奖奖金越高、上缴个人所得税越多”的原则，与国际管理接轨。

    专家视角

    彩票立法只保护“公彩”

    不无遗憾的是，中国彩票业的发展实际上是在重复中国股市“先发行、后立法”的老路，而彩票立法的过于滞后势必导致彩票市场秩序的混乱、彩民正当权益的受损、彩票官司裁决尴尬等诸多“彩票综合征”。

    具体而言，“彩票法”应当明确规定法律原则上只支持、鼓励和保护具有社会公益性的“公彩”，对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔；“彩票法”应当对彩票发行的主体、彩票市场的管理、资金的分配及使用、彩民的权利及义务等等作出明确界定；鉴于彩民队伍中已经出现了不少未成年人，为避免彩票对未成年人成长产生负面效应，“彩票法”还应规定彩票原则上不应向14岁以下的未成年人出售。此外，为确保彩票市场的公正性和安全性，有必要将彩票的开奖列为法定公证的内容，亦即任何彩票的开奖均需经法定的公证程序认可方为合法有效。未经公证的彩票开奖结果一律视为无效。将彩票开奖纳入法定公证的范畴，无疑是对诚信不足、充斥欺诈、缺乏公信力的非法“私彩”的致命一击。信用是维系彩票业生存和发展的“命脉”，而这种信用是离不开法律的支持和保障的。另外，现行刑法只规定了倒卖车船票罪、伪造变造有价证券罪等，有关奖券类的罪名尚属空白。为有效打击涉彩违法犯罪行为，相关的刑事立法应当升级，建议对现行刑法予以修改或补充，可以考虑增设非法筹办彩票罪、非法出售彩票罪、非法发行彩票罪、非法伪造变造彩票罪和非法持有彩票罪等新罪名。实践证明，加强彩票市场的监督和管理是彩票业兴利除弊的应有之义和必要举措。建议政府成立类似于“中国证监委”的超脱于部门利益的专门监管机构“中国彩票监督管理委员会”，并制定一系列权威性的监管规则，使彩票市场的监管专门化、制度化和常规化。当然，博彩终究是一种经济行为，彩票市场有其自身的运作规律，因而政府的监管也应当把握住一定的度，遵循宏观管理、适度管制的原则，尽可能避免行政行为对彩票市场的过度干预。