湖南首试“法官引咎辞职”

　　一个“独一无二”的“法官引咎辞职”制，在“行政行为”与“法律自律”间徘徊

　　关键词：《湖南省人民法院质量考核评议试行规则》第五章第四十八条：“连续两年考核不合格并且是最后一名的法院，除通报批评外，院长应当引咎辞职或由上级法院商请当地党委，通过法定程序免除其职务。”

　　6月14日中午1时。长沙市天心区法院审查监督庭。吊扇呼拉拉地在楼顶划着圈。

　　此时本已是休息的时间了，但副庭长周卫红还是忙得不可开交，一边向应付记者的采访，一边整理着法官送上来的一大堆案卷。

　　“这都是审过的一些案子，但现在还地加班加点地整理好，等待司法质量小组来考评，如果没能通过，案子就不能结。”周卫红笑了笑又接着说，在他预料之中，现在还不会是最忙的时候：“7月1日《行政许可法》实施之后，这项工作还会更加复杂。”

　　“现在各种矛盾好没有激发，但一旦实施下去，两年以后当一切矛盾摆到台前，很多问题就难以解决。”天心区法院研究室主任马铁夫也表示出了同样的担忧。

　　令两人感到“复杂”的事情，就是指时下我省正在如火如荼开展的人民法院司法质量考核评议活动。

　　该项活动最核心的内容位于《湖南省人民法院质量考核评议试行规则》第五章第四十八条：“连续两年考核不合格并且是最后一名的法院，除通报批评外，院长应当引咎辞职或由上级法院商请当地党委，通过法定程序免除其职务。”

　　“对老百姓而言，这本身是个好得不能再好的东西，有利于对司法质量也进行了形式多样的监督检查。”周卫红说，“但具体实施起来，还有很多方面的问题需要解决：比如法院院长如何引咎辞职？他要不要为评分落后负起相关责任？评分是不是判定一个法院司法质量的惟一和最主要的方式？而行政手段上的院长引咎辞职是否也会违宪？”

　　周卫红认为，这些问题是此一制度出台之后法律理论界对此非议教多的原因所在，“也是以后司法质量评估必须面临和解决的一些问题。”

　　“法院院长引咎辞职”制度的出台

　　“过去我们对司法质量也进行了形式多样的监督检查，但成效并不明显？很重要的一点就是组织落实不到位，往往活动是应付的，人员是临时的，目的是短期的，自然难以形成长效机制。”5月11日，湖南省政法委副书记王晓琴在全省人民法院司法质量考核评议工作会议上阐述试行“司法质量考核评议”的原因时称。

　　据记者从天心区法院拿到的王晓琴的发言材料披露，早在2003年5月，湖南省委常委就依法治省工作召开了专题会议，要全面推行司法、行政执法质量考核评议。2004年1月18日，湖南省政法委召开专门会议，将司法质量评议纳入县市区社会治安综合治理考评范围。

　　也就在5月11日这一天，三易其稿的《湖南省人民法院司法质量考核评议试行规则》(以下简称“司法质量考评规则”)出台，其内容厚达23页。

　　记者从省高院了解到的情况是：第一次初稿只是在具体实施司法质量评议上做了布置，并没有涉及到法院院长“引咎辞职”制。

　　4月底，二稿出台，在《试点办法》基础上又作了较大的完善，尤其是奖励与惩罚一章做了很多的改动，“仍然没有提到相关法院院长引咎辞职或免职的规定。”周卫红说。

　　5月11日，《司法质量考评规则》第三稿在千呼万唤中终于出台，这也是最后的定稿。在第五章(奖励与惩罚)第四十八条规定：年度考核连续两年评为不合格的，主要负责人应当引咎辞职，或上级法院商请有关部门对其免职。

　　“引起社会广泛关注的这一条，叫好声和质疑声也来自于这一条。”6月1日，省高院研究室谢主任在接受记者采访时说。

　　两天之后，即5月13日，省高院召开有各市县(区)法院院长参加的会议，省高院一位主要的领导再次在会议上“训戒”各院院长：“连续两年考核不合格并且又是最后一名的法院，除通报批评外，院长应当引咎辞职。”

　　制度之益

　　“对老百姓而言，这是一个极大的利好消息，这表明各级法院在审理刑事、民事、行政等案件时会有所顾及，没有通过上级法院司法质量评议小组的评议则不能结案，这将极大地提高各级法院的司法质量。”省高院研究室一位官员在接受媒体记者采访时说。

　　周卫红透露，在司法质量考评小组之前，每个法院都有自己的案件质量检查小组，按不同的日期进行自检。但不可否认地是存在诸多的问题，“譬如不依法送达和不按规定指定或办理辩护人、诉讼代理人委托手续等等。”而如今这一制度事实后，“这一情况可得到根本性的改观。”

　　按照省高院出台的这一制度，省高级人民法院质量考评小组将对各中院司法质量进行考评，市院对各县(区)人民法院的司法质量进行考评。

　　“这将比以前法院自己组织的案件质量检查小组自查是要严格很多。”

　　“司法质量考评，法院连续两年评分最后一名，院长去职。据我们调查，这在全国是独一无二的。”说起法院院长的“引咎辞职”，长沙市天心区法院研究室主任马铁夫称。

　　公安局长“引咎辞职”走在了司法改革前面

　　事实上，在湖南省高院试行司法质量考评、法院院长“引咎辞职”之前，湖南省公安厅早在3年前开始了这方面的尝试：对全省公安局执法质量进行考评，考评结果同公安局长的政绩、任用直接挂钩，对不达标单位内部通报批评，限期整改，连续两年不达标的，执法责任人引咎辞职，或商请任免机关免职。

　　“从这个意义上说，我们司法质量评议是借鉴了公安厅的做法。”长沙市天心区法院研究室主任马铁夫说。

　　据新华社报道，2000年11月上任的原湖南省公安厅厅长的周本顺，在调查研究中发现由于种种因素的影响，执法基础台帐不全、刑事执法活动不规范、治安行政处罚重实体轻程序等现象不同程度地存在。

　　2001年年初，湖南省公安厅法制处汲取吉林、江苏等地公安机关的相关做法，写出执法质量的“考评办法”初步方案。该办法实行百分制，对公安执法进行全面考评。

　　“考评结果同公安局长的政绩、任用直接挂钩，连续两年不达标的，执法责任人引咎辞职，或商请任免机关免职。”省公安厅宣传处郭建华称。

　　2年之后，这一政策瓜熟蒂落：2003年年初，湖南省公安厅党委作出决定，对连续两年执法质量考评不达标的永州市蓝山县公安局局长李某启动免职程序，责成该局长在2003年4月30日前辞职。2004年2月，湖南省公安厅完成对于2003年全省执法质量考评，溆浦县公安局连续两年不达标，于是其局长被免职。

　　从记者手上掌握的湖南省公安厅制定的《执法质量考评规则》细则来看，湖南省法院的《司法质量考评规则》的确吸收了他的部分成分。如在质量考评上实行积分制，如将考核评议结果分为优秀、合格和不合格三个等次。

　　商榷：此举是否是“越权规则”

　　从湖南省公安厅实行“执法质量考评”和公安局局长“引咎辞职”条例颁布后媒体的报道情况来看，当时社会对这一事件是一片叫好之声，省内一媒体甚至将这称之为“公安变革”。

　　同样是出自加强和严肃执法、司法质量的目的，然湖南省高院的“司法质量评议”则引起了法律界的众多争议。

　　按照自1995年7月1日起施行的《中华人民共和国法官法》第五章“任免””第十一条规定：地方各级法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免；在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免。

　　“从这个角度上来说，法院办案质量不高，法官可以免职，但法院院长要引咎辞职，这是没有法律依据的。”长沙市中院一位要求匿名的法官质疑道：“这和公安局局长引咎辞职不同，公安局局长是通过上级部门和同级别党委任命的，而法院院长则是通过人大才能任命。”

　　再者，有人认为，根据我国《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十九条规定，引咎辞职实际上是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。

　　“司法质量连续两年考核不合格并且又是最后一名的法院，其院长应承担工作不力的责任，一般情况下并不指的是工作严重失误或失职，也不是对重大事故负重要领导责任。”湖南师大法学院教授、博士生导师李弘年表示，“从这个意义上说，法院院长引咎辞职说法和做法都存在值得商榷的地方。”

　　“《宪法》的准则是，由谁任命，由谁罢免。”

　　在湖南高院此举措出台之后，持置疑态度的法学界学者之中，北大法学院教授、司法改革研究专家贺卫方公开在中国法院网发表署名文章，指出相关规定(年度考核连续两年评为不合格的，主要负责人应当引咎辞职，或上级法院商请有关部门对其免职)是一个典型的“越权规则”。

　　在文章中他例举了四点理由：第一，法院没有权力规定法院院长是否应该辞职，法院只是一个依照法律规则判案的机构；第二，法院并不是一个行政机构，按照宪法的规定，上下级法院只是业务方面的监督关系，而不是上下级领导关系；第三，法院院长都是由同级人大考核合格不合格，你超越这个权限，是侵犯地方各级人大权力和权威的做法，实际上，法院连提请的权力都没有；第四，如果法官的头上悬着一把剑，他不仅要对法律负责，还要对其他因素负责(评分落后，院长去职)，就会影响对法律的负责，这有悖于司法独立的原则和精神。

　　“加强对法院的司法质量考评，有利于法院加强自身建设，促进严肃执法。这个规定的初衷是好的。具体的操作程序应该是这样：连续两年考核不合格并且又是最后一名的法院院长，应该主动向同级人民代表大会提出辞职；拒不辞职的，省高院可商请当地党委免除其党内职务，责令其向人民代表大会提出辞职或由人民代表大会进行罢免。”6月11日上午，贺卫方在接受记者长途电话采访时道出了他认为“行之有效”的办法。

　　疑问：法院院长如何“引咎辞职”？

　　省法院的院长去职规定，不仅引发了法学界的广泛热评，而且也受到了湖南省人大的重点关注。

　　6月9日下午，湖南省人大常委会联工委选举任免处一位副处长在接受记者采访时表示，“连续两年考核不合格并且又是最后一名的法院，由上级法院商请当地有关部门免职，必须走程序，由常委会组成人员投票，投票不过半，不能免职。”

　　6月14日，中国社科院法学研究所研究员周汉华来到长沙，他在参加这一关于《行政许可法》实施座谈会时从反面向记者举了个例子，如果2年之后，某法院院长犯倔，誓不“引咎辞职”，而人大投票不过半不能免职，怎么办？

　　　“引咎辞职，应该是自动辞职的一种。既然是自动，就不可以用外力行政手段来强迫。”长沙市衡华律师事务所首席律师王卫汉称。

　　而在李弘年看来，目前引咎辞职目前已经是有些滥用了，把“行政和道德变成了法律”。

　　“引咎辞职，应是一个官员对某些事情没有法定的责任，采取自责的方式。它不可以变成制度，不可以规定什么原因、什么时间去职。如果成为规定，就不是辞职，而是应该启动弹劾程序了。”李弘年说。 文/新报记者 韩彬 图/新报记者 秦楼

　　《21世纪经济报道》记者夏晓柏对本文亦有贡献，在此表示感谢。