随着一个个建设工地热火朝天地开工，大片土地上崛起了一排排高楼、工厂，这些原本是国家所有的土地在缴纳一定数额的土地出让金后，便在使用权上改旗易帜。有关专家估算，土地开发进入“大盘”时代时，由于土地市场管理中的种种不规范，每年国有土地收益流失至少在百亿元以上。

    土地收益大量流失

    记者近来在调研中发现，一些地方政府在“经营城市”的口号下，大兴土木。依赖本级财务搞城市建设可谓杯水车薪，于是就盯向土地，因为土地征售之间的价差较大，有的土地管理部门直接下达年度土地出让指标。

    据有关部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达９１００多亿元。一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。

    目前，征收的土地出让金缺乏严格的监督管理，有的不纳入本级财政预算，而是将土地出让金变成一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。

    更为严重的是，不规范的土地交易行为引发土地收益大量流失：如一些地方政府违法违规出让土地，该有偿出让的划拨供地；该招标拍卖挂牌出让的协议出让或低价协议出让，划拨土地和集体土地非法入市；擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。

    谁在土地出让中获利最大

    国土资源部耕地保护司负责人指出，主要是现行的土地收益分配办法，往往导致占用耕地越多，地方或部门收益越大的结果，而采用的手段往往是“低进高出”。

    随着用地主体多元化，国家于上世纪９０年代改革了供地政策，对一些营利性的用地项目实行国有土地有偿使用，政府通过出让国有土地收取土地出让金。但供地政策改了，征地制度却没有改变。用计划经济的办法低价征地，用市场经济的办法高价出让，客观上形成了多占地多得益的机制。

    市、县政府在农地转非和土地限额审批中究竟能够获取多大的收益？记者调查发现，大致上有以下几种：耕地占用费、耕地开垦费、土地有偿使用费，有些市、县还有城市增容费、交通建设基金、商业网点建设费等征地附加费。这些收取的土地出让金很多由地方政府作为预算外资金进行“体外”循环。浙江省一项调查表明，如果征地成本价是１００％，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织占近三成，农民仅占５％至１０％。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。

    与一些地方政府获得高额土地出让金形成鲜明对比，同期农民获得的征地补偿费却极少，一些地方甚至截留、挪用征地补偿费。据国土资源部调查，浙江省上虞市２０００年土地出让收入２．１９亿元，其中征地补偿费只有５９１万元，仅占卖地进账的２．７％。

    调整利益分配势在必行

    国务院发展研究中心刘守英研究员指出，土地的出让金实际上是若干年土地使用期的地租之和，政府获得的土地出让金有很大比率是预支未来的收益。建议对土地的出让金恢复其地租的经济学本质，土地的收益按年度在土地的使用年限分期支付。

    专家认为，利益分配不合理是造成耕地减少的最主要原因之一。为改变多占地、多得益，以及耕地保护越好，地方越吃亏的旧机制，有效办法是运用经济手段调整土地利用中的利益分配关系，形成在占用耕地上的自我约束机制，加大给失地农民的补偿。

    对地方政府实行保护耕地与利益奖惩挂钩的政策。制定提高新增建设用地有偿使用费标准。对耕地保护好的地区，要从政策上给予倾斜，增加农业等方面的资金投入；对未完成耕地保护、超计划用地的地区给予重罚，减少下年建设用地指标等。

    加强制度建设，各级行政首长应慎用“一支笔”，严把土地使用权出让金减免关；财政、建设、国土部门要积极配合，抓好土地出让金的全程征收管理与监督管理，确保土地收益及时足额入库。据新华社