这次改革的主要内容，一是调高个税“起征点”，二是扩大纳税人申报的范围。如此政策组合，体现了税制改革设计者的“平衡术”

　　记者近日从全国人大获悉，社会各界期盼已久的个人所得税法(修订)立法进程，正在按照人大立法计划如期进行，修改方案将在今年8月由国务院提请人大常委会第十七次会议审议，从而进入人大立法的“一读”程序。

　　这项改革的社会关注度和影响面极高亦极大，但各种迹象显示，有关政策并不会像人们预期的那样有大的改动。“此次改革是‘小改’，只对其中两三条做出修改。”参与此项改革的一位知情人士对记者透露。

　　两项改革

　　具体而言，这次改革的主要内容有两项：一是调整工资薪金的个人所得税“费用扣除标准”，此即人们习惯性所称的“起征点”；二是扩大纳税人申报的范围。

　　起征点问题历来最为敏感。此次改革将把起征点由原来的800元调整到1200元。这是中央确定的基数，地方还可以根据实际情况上下浮动20%。即富裕地区向上浮动，贫困地区向下浮动，由此体现地区差异。据悉，起征点最低将为960元，最高将达到1440元。

　　“扩大纳税申报范围”的含义是：过去中国的个人所得税缴纳方式，是由单位代扣代缴为主，结合纳税人主动申报。如占很大比例的工资薪金，个人所得税法规定必须由单位代扣代缴。此次改革后，凡是没有代扣代缴单位者，都要求其自行申报。

　　改革前，有多种收入者如果单项收入达不到纳税标准，可能不需要缴纳个人所得税；改革后，规定由纳税人自行申报，若不申报属于违法行为，这样实际上扩大了申报的范围。

　　此次改革尽管不复杂，但起征点的调整却具有足够的敏感性。

　　从1980年个人所得税法出台到1999年的19年间，个人所得税法曾有过“一大一小”两次修正，但800元“起征点”都岿然未动，与两次修正失之交臂。

　　第一次修改是在1993年，当时中国税制正进行全面性、整体性、结构性和规范性的改革，个人所得税改革也不例外，其中绝大多数条款都作了调整和改动。第二次修改是在1999年8月，只是删去有关“免纳个人所得税中的储蓄存款利息”的内容，代之以“对储蓄存款利息所得征收个人所得税的开征时间和征收办法由国务院规定”。

　　显然，第二次修正，是为开征利息税提供法律依据。1999年11月1日，恢复征收利息税。在当时通货紧缩的宏观经济背景下，此举的用意在于用利率这一杠杆，把老百姓的储蓄从银行赶向市场，以此“拉动内需”。

　　从1980年到1999年的19年间，中国经济发生了巨大变化，但两次对个人所得税法的修正，只是将“工资、薪金所得，按每月收入减除费用800元，就超过800元的部分纳税”这一条款，改为“工资、薪金所得，以每月收入额减除费用800元后的余额，为应纳税所得额”。表述虽然更加规范，但800元的扣除标准未作任何变动。

　　边际税率仍然偏高

　　与绝大多数工薪阶层为税收负担将有所减少而欣喜不同，许多高收入者对“起征点”提高并不在意。他们最为关注的，是能否降低最高边际税率。

　　目前，中国个税最高边际税率为45%，即月收入费用扣除后的余额超过10万元，就要按45%的税率缴纳个人所得税。

　　此前，财政部、国税总局官员及财税专家表示，目前中国个税最高边际税率太高，在个人所得税改革中，应该考虑降低最高边际税率，缩减超额累进税率级次。但《财经》从相关部门了解到，此次改革将不会涉及这方面的内容，仍将保持九级超额累进税率。

　　对此，很多高收入者表示遗憾。北京某知名合资公司高管对记者说，他们成立合资公司后，原外方的中国团队将并到新成立的公司，原来他们的工作地都在香港，香港的个人所得税最高边际税率只有16%。而来内地工作以后，最高边际税率变成45%，这样个人所得税税率增加了三倍，工资收入相应受到很大影响。

　　这位高管表示，目前合资公司工薪收入的费用扣除标准是4000元，因此此次调整“起征点”对他们影响甚微。他认为，对于那些达到最高税率的高级人才，最高边际税率的高低对他们的收入影响很大，目前外方在香港的中国团队员工正在并到合资公司的过程当中，如果到内地工作后的收入受到大的影响，他们就可能选择到香港的其它公司工作。“我们这个行业主要是人才的竞争，没有高级人才光有资本没有一点用处。”

　　安永会计师事务所合伙人李展伟说，为了吸引精通金融、税务、会计等领域的高级人才，国际性会计师事务所会以高薪聘请外国专家来华工作，其中很多人以45%的边际税率缴纳个人所得税。通常一些公司会向这些高级人才提供税收平衡计划，以保证其中国所得税税赋不高于假设留在派出国的税赋。为了鼓励企业吸引高级国际性人才，降低边际税率会给中国的经济带来积极的影响。

　　财政部科研所税收政策研究室主任孙钢研究员认为，过高的边际税率，确实不利于吸引高科技人才和高级管理人才，也不利于纳税人自觉纳税。

　　改革的平衡术

　　其实，尽管法定800元的费用扣除标准一直未变，但很多地方“早已自行提高到1000元以上”。全国人大官员对此表示，25年来中国经济发展很快，城市居民收入大幅提高，物价也上涨了几十倍，费用扣除标准一直未提高，“确实不合理”。

　　问题是，个人所得税法是由全国人大审议通过的法律，进行修改必须经过法定程序。财政部税政司、国家税务总局政策法规司官员曾对《财经》表示，在个人所得税法修订之前，各地自行调整个人所得税费用扣除标准是违法行为。比如，对于广州将“起征点”提高到1600元的做法，国税总局曾专门向全国发了内部文件，要求广州予以纠正。

　　近日，《财经》从广州省地税局了解到，广州和深圳仍在执行自定的1600元的标准。2004年，广东省个人所得税收入连续第七年居全国首位，而广州市个人所得税收入在全省所占比重最大。

　　在“起征点”问题上，财政、税收部门一再强调要“依法治税”，显然其动力来源不仅仅是维护法律的严肃性。

　　据国家税务总局的数据，1994年，中国个人所得税收入仅为72.7亿元，2004年达到1737多亿元，十年提高了约24倍；占中国税收的比重也由1994年的1.4%，迅速提升至2004年的6.8%，个人所得税已成为中国第四大税种。

　　目前，中国个人所得税收入由中央政府和地方政府共享，2002年，中央和地方各分享50%；2003年开始，中央分享60%，地方分享40%。因此，提高费用扣除标准，不仅仅影响地方个人所得税收入，也会影响中央个人所得税收入。

　　任何一项关乎税收的改革，必然带来税收收入的增减变化。推进改革的相关部门，也力求在改革的同时，保持税收收入平稳的增长，因而倾向于把可能造成减收的改革措施和有增收效果的改革同时进行，以尽可能避免财政收入上的大起大落。

　　此次个人所得税的改革，正体现了这样的平衡思想。提高个人所得税费用扣除标准，等于缩小了税基，必然影响个人所得税收入增长。因此，在提高“起征点”的同时，扩大纳税人申报的范围，以求通过加强征管，增加收入，把改革的减收效应降至最低。