财政部副部长楼继伟

　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了分步实施税收制度改革的目标和任务，要求进一步改革和完善税收制度，建立更加公平、更加科学的税收体系，为我国经济发展创造更加良好的税收环境。

　　一、推进个人所得税制改革势在必行

　　个人所得税既是筹集税收收入的工具，又是调节个人收入分配的重要手段。在西方发达国家，个人所得税是最重要的主体税种之一，发挥着聚集国家财政收入、公平收入分配的重要功能。

　　我国的个人所得税制度经历了一个从无到有、逐步完善的渐进过程。我国在1950年政务院公布的《全国税政实施要则》中就设立了个人所得税税种，但由于种种原因一直没有开征。直到二十世纪80年代，为适应改革开放的需要，我国才相继开征了对外籍个人征收的个人所得税、对国内居民征收的城乡个体工商业户所得税和个人收入调节税。1994年将上述三税修订合一，颁布实施了新的个人所得税法，初步建立起符合我国实际的个人所得税制度。

　　近年来，随着国民经济的快速发展，居民个人收入水平的逐年提高以及税收征管的不断改进，个人所得税收入出现了较快的增长势头，2002年至2004年个人所得税收入分别为1211亿元、1417亿元和1737亿元，年均增长幅度为19.8%；2004年个人所得税收入比1994年增长23倍，占税收总收入的比重增长到6.8%，是同一时期收入增长较快的税种之一，已成为国家财政收入的一项重要来源。同时，个人所得税调节收入分配的功能不断加强，按照“量能负担”原则，在个人所得税政策上始终体现“高收入者多缴税，低收入者少缴税”的立法精神，积极发挥着调节社会分配、缩小贫富差距的作用，一方面，对工薪所得、个人独资企业、合伙企业及个体工商户生产经营所得按其所得多寡分别实行了5%至45%、5%至35%的超额累进税率；对超过一定标准的劳务报酬所得实行加成征收等，进一步加强对高收入者政策调节力度。另一方面，在税收征管上，通过建立重点纳税人档案、双向申报试点等对重点税源进行有效控管，堵塞税收漏洞。

　　自1994年个人所得税法实施以来至今已十多年，其间我国政治经济形势发生了很大变化，国民生产总值持续、快速增长，社会经济关系呈多向度发展，表现在分配关系方面也是错综复杂，呈现新的特点：一方面城乡居民收入大幅度提高，富裕人群逐渐增加；另一方面城镇居民基本生活消费支出快速增长，社会成员收入差距扩大。同时，分配秩序不规范、初次分配的激励约束机制不健全、再分配的调节措施不完善等问题较为突出。当前，健全收入分配制度、推进分配体制改革已成为完善社会主义市场经济体制的重要一环，因此，如何正确处理各种社会分配关系，特别是按照公平与效率兼顾原则，稳妥处理好国家与个人的分配关系是一项重要课题。

　　从我国现行个人所得税制度实际执行情况看，还存在着一些不够完善的地方。一是根据所得项目分类按月、按次征收个人所得税，与综合各项所得按年汇总计算征税的制度相比，不能充分发挥个人所得税调节个人收入分配的作用，难以完全体现公平税负、合理负担的原则；二是随着经济的发展，纳税人取得多项所得或从多处取得所得的现象越来越多，而目前对不同的所得项目采取不同税率和扣除的办法，容易造成纳税人分解收入、享受多次费用扣除而逃漏税收；三是工薪所得边际税率偏高、税率级距过多、税负不够公平；四是工薪所得费用扣除标准长时间未做调整，使综合费用800元/月扣除额与目前城镇居民实际生计支出水平有一定差距；五是存在部分地区擅自出台减、免、返税政策的现象，造成国家税收流失。上述问题的存在直接影响了个人所得税在组织财政收入和调节收入分配、缩小贫富差距方面的作用，社会上要求进一步改革、完善个人所得税的呼声日益强烈。

　　二、建立综合与分类相结合的个人所得税制，充分发挥个人所得税调节收入分配的作用

　　按照党的十六大决定精神，个人所得税改革的目标是按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，建立综合与分类相结合的税制，进一步规范和拓宽税基，合理调整税率和级距，适当降低工薪所得税负水平，同时，努力创造条件，建立一套科学高效的征管体系，更好地发挥个人所得税组织财政收入和调节收入分配的作用。改革初步设想是：

　　1、实行综合与分类相结合的个人所得税制。从公平税负、更好地调节收入分配的需要出发，实施综合与分类相结合的个人所得税制，乃至过渡到完全的综合个人所得税制，是我国个人所得税制改革的方向。只有逐步向综合税制迈进，才能从根本上解决税收公平的问题，加大对高收入的调节力度。即将工资薪金所得、生产经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等有较强连续性或经常性的收入列入综合所得的征收项目，制定统一适用的累进税率；对财产转让、特许权使用费、利息、红利、股息等其它所得，仍按比例税率实行分项征收。

　　2、适当降低个人所得税边际税率，减少累进级距。为进一步公平税负，简化税制，强化个人收入分配，更好地吸引国、内外高科技管理人才和境外个人投资者，应对现行个人所得税税率和累进框架进行适当调整，在综合征收基础上，合理设计累进级数，适当降低最高边际税率。

　　3、规范征税范围，适当扩大税基。随着收入分配形式和所得来源渠道的多样化，针对现行税法存在的应税所得项目口径不一致情况，进一步规范征税范围，适当扩大税基，将免税项目之外的一切收入都纳入征税范围，堵塞税收管理漏洞。

　　4、努力创造征管条件，加大对高收入者的税收监管力度。个人所得税改革能否顺利推进，征管水平是重要前提。因此，目前应下大力气健全和完善征管措施。其中包括：建立健全税务部门对个人所得信息收集和交叉稽核系统以及银行对个人收支的结算系统，实现收入监控和数据处理的电子化；逐步建立个人收入档案和代扣代缴明细管理制度；建立个人财产登记和储蓄实名制度；大力推进居民固定账号信用卡或支票结算制度等，为全面推进综合和分类相结合的个人所得税制改革创造条件。

　　三、分步实施个人所得税改革是我国的现实选择

　　个人所得税是世界上最复杂的税种之一，具有很强的政策性，也要求具备较高的征管和配套条件。在我国人口众多，城乡收入差异大，地区发展不平衡的情况下，全面修订个人所得税法，使改革一步到位是很难做到的。个人所得税法作为处理国家与个人分配关系的一部重要法律，每一项税收政策的调整都将涉及方方面面的利益关系，体现着党和国家的方针政策，影响着老百姓的经济生活，因此，改革和调整个人所得税制必须要广泛调查、慎重研究、科学求证，既要反映党和国家新时期的治税思想，充分反映民意，又要向国际惯例靠拢，符合现代税制的客观规律和要求。从世界发达国家个人所得税制度建设情况看，都经历了一个不断改革和完善的过程，特别是在现代个人所得税制中，对相关征管条件和配套措施都有很高要求，其中，包括储蓄实名制、个人财产登记、个人收入申报及交叉稽核、信用卡制度以及大量数据微机处理等。我国个人所得税自开征至目前只有25年左右的时间，其制度设计、征管手段等基本上是与我国不同时期的特殊国情相吻合的，今后改革和完善个人所得税也必将与我国国情相结合，不可能超越我国历史文化和经济发展所处阶段，特别是在税收诸多征管和配套条件不具备的情况下，我国个人所得税的改革必将呈循序渐进、不断完善的过程。因此，应树立长期改革思路，不宜要求一役全功。

　　在目前全面修订个人所得税法条件尚不成熟的情况下，为适应当前经济、社会发展的要求，应该通过部分政策调整，重点解决社会反映比较突出的问题，进一步发挥税收再分配的作用，促进社会公平。一是适当调整个人所得税工薪收入扣除额。现行个人所得税法规定的工薪所得费用扣除额是800元/月，这一扣除标准十多年未做调整。近年来，我国经济快速发展，城镇职工工资收入大幅提高，但同时，城镇居民的生活消费支出也相应增加，个人所得税按800元/月标准扣除在部分地区已不能完全覆盖城镇居民的基本生活开支。因此，根据全国城镇职工消费支出增长的新情况，应适当提高个人所得税费用扣除标准。二是进一步扩大纳税人自行申报范围，加强对高收入者的征管力度。现行个人所得税法规定，只有“在两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的”纳税人必须自行申报。对于其他纳税人，包括高收入者，只是由其扣缴义务人办理扣缴申报，纳税人自己不必自行申报。通过及时修订税法，明确个人所得超过一定数额的高收入者必须依法自行申报，符合当前税收征管改革的要求，也将进一步增强对高收入者的税收调节力度，堵塞税收漏洞。