经过两年多“打磨”，反洗钱法草案于4月25日首次提请十届全国人大常委会第二十一次会议审议。

　　在次日下午的分组审议会上，记者并未听到重大争议，不同意见涉及的大都是文字表述等细节问题。众多委员一致认为，从整体上讲，“这是一部不错的法律草案”。

　　“盘问”结束后，全国人大常委会预算工作委员会法案室主任俞光远对《瞭望新闻周刊》说，由预算工委组织起草的这部草案“能考虑到的都考虑到了”。

　　初次过关看来似乎有些轻松。

　　然而，据《瞭望新闻周刊》了解到的更多信息，在提请审议之前，反洗钱法的起草过程并不容易：

　　19个部门一起参与起草，它既要明确主管部门的职责分工，也要规定相关部门的协调配合。

　　作为“后来者”，它既要考虑到与同样在本次常委会上进行审议的刑法修正案(六)的衔接，也要照应到既有的涉及反洗钱方面的法规、规章和机制。

　　由于洗钱活动的跨国性趋势，它既要从中国国情出发，也要符合相关国际公约和国际惯例。

　　凡此种种难处，都需在起草过程中一一破题。

　　急需一部“骨干法”

　　洗钱活动已被公认为国际公害。据国际组织和专家估计，现在全世界每年的洗钱额占世界国民生产总量的比例为2%～5%。

　　至于中国的洗钱情况，全国人大常委会预算工作委员会副主任冯淑萍称之为“日渐突出”。

　　尽管具体规模无法确定，但一个可资参照的数据是，自2004年4月中国人民银行成立反洗钱监测分析中心至2005年年末，该中心共对外移送可疑交易报告683份，涉及人民币1378亿元，外币10多亿美元，交易7万余笔，账户4926个。

　　作为非法转移资金的活动，洗钱直接破坏的是金融秩序与经济安全。作为一种依附于毒品、黑社会性质的组织、恐怖活动、走私等严重犯罪行为的“下游犯罪”，洗钱也危害到社会稳定。

　　反洗钱最有效最重要也最为基础性的手段便是法律措施。1990年，全国人大常委会制定了《关于禁毒的决定》，规定了掩饰、隐瞒毒赃性质、来源罪，这可视为洗钱罪的最初形式。

　　1997年修订的刑法第191条明确增设了洗钱罪条目，除毒品犯罪外，将黑社会性质的组织犯罪和走私犯罪纳入洗钱犯罪的上游犯罪范围，即通过各种手段将这些犯罪所得及其收益变为表面合法的财产，都属洗钱犯罪。2001年的刑法修订案(三)再将恐怖活动犯罪增列为洗钱罪的上游犯罪，并提高了洗钱罪的法定刑。

　　2003年，中国人民银行制定《金融机构反洗钱规定》《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，对防控洗钱起了一定的作用。反洗钱内部控制制度、客户身份识别制度、大额和可疑交易报告制度、记录保存制度据此建立，并为目前的反洗钱法草案所吸收。

　　然而，“一个规定、两个办法”属于部门规章，法律级次和法律效力较低，难以对全社会形成强大的约束力。如银行法第29条和第30条明确规定了商业银行为存款人保密的原则，由于法律的效力高于规章，在银行法于2003年年底修订(规定中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人执行有关反洗钱规定的情况进行检查监督)之前，仅仅依照规章开展反洗钱调查的尴尬处境可见一斑。

　　此外，“一个规定、两个办法”适用范围偏窄，仅适用于存款类金融机构，没有构建反洗钱工作协调机制，缺少对反洗钱信息中心和反洗钱国际合作等内容的规定，这些都直接影响到防控洗钱的成效。

　　“由于缺乏对洗钱行为的预防监控措施，导致不能及早发现犯罪线索，影响了追查、打击洗钱犯罪及其上游犯罪和追缴上游犯罪所得。”冯淑萍在本次常委会会议上如此表示。

　　有鉴于此，一部反洗钱领域尤其是防控方面的“骨干法”得到了急切的呼吁。2002年以来，连续五年，都有代表向全国人大提出尽快制定反洗钱法的议案。

　　于是，2003年，十届全国人大常委会将反洗钱法正式列入了五年立法规划中。

　　另据中国人民银行相关负责人表示，中国人民银行此前的规章与目前正征求意见的银行业、证券业、期货业、保险业金融机构反洗钱规定也将根据反洗钱法的最终内容而进行修改。

　　“立法并不意味着能解决这一领域的所有问题，但它是有效开展这方面工作的基础和前提。”俞光远说。

　　19部门参与起草

　　根据全国人大立法规划的要求，2004年3月23日，正式成立了由全国人大预算工委牵头组织，由中国人民银行、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、财政部、海关总署等18个部门参加的反洗钱法起草领导小组和起草工作小组，各部门负责人组成领导小组，各部门有关法律起草人员组成工作小组，制定通过了起草工作计划，反洗钱立法工作正式启动。

　　2005年，监察部也参与到起草过程中来，因此共有19个部门参与起草。俞光远称，“几乎没有哪部法律起草有这么多部门参加。”

　　不难理解的是，洗钱活动的跨行业性决定了反洗钱工作的跨部门性，从而也决定了反洗钱法起草的多部门参与方式。

　　俞光远表示，反洗钱工作是一项复杂而庞大的系统工程，它不仅大量地涉及金融机构，也涉及特定非金融机构，如房地产机构、贵金属交易、珠宝拍卖行、律师事务所、会计师事务所等，不仅涉及反洗钱主管部门，也涉及其他主管部门和行业监管部门，还涉及刑事侦查部门和司法部门等。因此，反洗钱法草案内容突出的原则之一便是协调配合原则。

　　从起草工作小组成员的经验来看，在反洗钱法起草中，对权责分工的过程本身就有相当大的协调难度。

　　“有时候权责分工并没有明确的客观标准，可能不同的部门在具体问题上有不同的看法，但最终只能采纳一种意见、定出一种方案来。”俞光远说，“涉及的部门越多，协调的困难就越大。”

　　依照冯淑萍在本次常委会会议上就反洗钱法草案的说明，处理具体监管职责分工这一重要问题的一个重要途径是，“注意与现行有关法律和做法相衔接。”

　　按照2003年修订后的银行法规定与目前的做法，反洗钱主管部门为中国人民银行，在2003年以前，则是由公安部负责协调。

　　2002年5月，国务院批准成立了由公安部部长为召集人、16个部门参加的反洗钱工作部际联席会议。2003年5月，召集人改为中国人民银行行长。2004年6月，反洗钱工作部际联席会议成员单位扩大到23个部门。

　　2004年8月27日，反洗钱工作部际联席会议第一次工作会议在京召开。是年12月31日，国务院批准了《反洗钱工作部际联席会议制度》。

　　此外，金融监管部门的反洗钱协调机制也在此期间形成。2004年4月，由中国人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇管理局参加的金融监管部门反洗钱领导小组和工作小组成立。

　　在既有的以部际联席会议和金融监管部门反洗钱小组为主要形式的反洗钱协调机制基础上，反洗钱法草案将其赋予了更明确的法律保障。

　　草案第三条规定，国务院反洗钱行政主管部门主管全国的反洗钱行政管理工作，国务院有关部门在各自职责范围内履行反洗钱行政管理职责，各方应相互配合。并在第二章将各部门的职责作出细化规定。

　　值得一提的是，在对草案的审议中，李树文等委员还提出，鉴于中国人民银行并非“行政”部门，建议草案中将“反洗钱行政主管部门”中的“行政”二字去掉。这一建议已初步成为共识。