《瞭望》文章：遏违法用地须治违规之吏

　　一些地方政府为招商引资、出政绩，背后支持、默许土地违法

　　国土资源部执法监察局局长张新宝最近格外繁忙，执法监察局的工作备受各方关注。

　　鉴于当前一些城市违法用地高达60%甚至90%的现实，相关管理部门频出重拳。国土资源部继5月30日发布“关于当前进一步从严土地管理的紧急通知”后，6月初又在南京紧急召开全国土地执法会议，要求“各地迅速行动起来，坚决查处严重土地违法案件”，近期将会同监察部，对土地市场治理整顿以来的土地违法违规问题以及相关责任人的处理情况等进行检查。

　　上述动作的深意还在于，如果不加大土地违法案件的查处力度，严把土地闸门，就难以保证中央的一系列宏观调控措施落到实处。

　　“十一五”期间，我国经济将继续保持较快增长势头，既要确保18亿亩的耕地保有量不减少，还要统筹城乡发展、处理好经济发展与保护耕地的关系、调控好建设用地总量，这些都需要严格的土地管理来保障。

　　违法用地又现高潮

　　《瞭望新闻周刊》获悉，监察部、国土资源部的联合检查将采取书面调查和实地检查、抽查的方式进行。检查组将于6～7月赴山东、山西、浙江、河南、湖南、广东等6省进行实地检查，并随机抽查2～3个地(市、州)。而其他省(区、市)则以书面形式于8月底前将自查报告报至国土资源部执法监察局。

　　此次两部门联手检查的背景是，2005年国土资源部开展执法检查发现，2003年10月到2004年9月，全国15个城市70多个区县违法用地宗数和面积数分别占新增建设用地的63.8%和52.8%，而2004年9月以来，一些城市违法用地比例少的也在60%左右，高的甚至达到90%以上。张新宝用“面广量大”来形容土地违法的现状。而更令人担忧的是，2005年是开展土地市场治理整顿的第三年，为严防反弹，各地对违法用地保持了高压态势，加大了土地执法监察力度，但执法检查数据显示，2005年当年未批先建占用耕地的面积仍多达30.8万亩，与2004年相当。

　　2005年9月国土资源部曾在合肥召开专门会议进行部署，以加大对土地违法案件的查处，现在看来进展也并不顺畅。也正因此，6月初在南京召开的全国土地执法会议强调提出，各地必须扭转查案不力、查案不严甚至有案不查的局面，各级国土资源执法监察部门要下决心查处一批典型违法案件，严肃追究一批责任人的责任。对有案不查的地方，会议提出，国土资源部将追究一把手的责任，同时停止用地审批。这次会议还下达了硬性指标，要求省级国土资源行政主管部门要在2006年6月份公开、依法、严肃查处3起以上严重土地违法案件，年底前要达到8起以上。

　　下达如此的数字指标，张新宝表示，就是要督促地方加大对违法案件的查处力度，以起到警示作用。他强调，对一些违法案件突出的省、区、市，还应追究相关领导的责任，否则违法用地的上升势头难以抑制。

　　违法用地数量巨大也加大了当前宏观调控的难度。国家统计局数据显示，今年1～4月，我国城镇固定资产投资完成投资额1.8万亿元，同比增长了29.6%，令专家大呼警惕过热苗头。因为大量投资最终落在了土地上，某种意义上看，违法用地助推了投资的高涨。

　　从我国地少人多的国情来看，“十一五”规划确定未来5年耕地保有量为18亿亩，这是“十一五”规划中并不多见的几个约束性指标之一。按国土资源部公布的当前我国耕地面积18.31亿亩计算，意味着在今后5年，耕地面积仅能减少3100万亩，相当于“十五”期间全国耕地减少面积9240万亩的1/3。而且，这3100万亩，还包括灾毁、退耕、农业结构调整等减少耕地的因素在内，用地形势之严峻，由此可见一斑。

　　土地篱笆为何扎不紧

　　经过2003年以来的土地市场治理整顿，尤其是国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》之后，各地政府依法行政的意识有所提高，土地市场秩序有所好转，土地违法现象得到了一定程度的遏制，但张新宝指出，当前违法用地形势仍很严峻，出现了一些值得关注的新问题、新苗头。

　　张新宝介绍，新《土地管理法》实施以来的7年中，即1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩。这其中，地方政府尤其是市、县级政府主导下的土地违法问题突出，几乎所有性质严重的土地违法行为都与地方政府有关。但从目前情况看，地方政府公开直接违法的情况已不多见，更多的是，地方政府尤其是市、县政府为招商引资、出政绩，背后支持、默许土地违法的现象。

　　在违法手段上则呈现出多样化的特点：

　　一是“以租代征”，以此规避农地转用审批、规避依法进行征地补偿安置、规避依法缴纳国有土地有偿使用费，张新宝指出，这一现象有愈演愈烈之势，已不是点上而是面上的普遍问题。这在执法检查时屡有发现。如，2005年对某直辖市的一个区的检查结果显示，违法用地宗数占新增建设用地宗数的79.3%，面积占70.3%，其中91.3%是耕地。究其来源，这些耕地都是从农村集体经济组织那里租来的，不但没有办理农用地转用手续，而且其中相当部分用地还违反了土地利用总体规划。西部某城市的一个工业小区占地2000多亩，全部是租用农村集体土地。

　　二是搞假招拍挂、假投资。在挂牌出让中按照事先指定的开发商，“量身定做”竞争条件，取代公开、平等竞争，有的企业以投资入股名义先控股，规避增值税、契税，再转手倒卖，从中渔利。

　　三是在地方政府主导下，一些地方存在打政策擦边球、违规建高尔夫球场、建高档别墅的现象，还有通过修改土地利用总体规划和采用拆分手段，化整为零批地。有的省份把土地利用总体规划修编的审批权下放给地市，调整基本农田成了一件十分随意的事情，占用基本农田必须报国务院审批成了一句空话。有的地方打着建设新农村的旗号，圈占良田。有的地方则以改革试点为幌子，如农民集体建设用地流转试点，突破土地利用总体规划及城市(村庄和集镇)规划，不经过合法程序占用耕地。

　　四是一些在土地市场治理整顿过程中查处的违法现象又出现反弹，如违规设开发区(一些地方叫“造城招商”)，建别墅、高尔夫球场等，从调查情况看，在治理整顿中，一些地方为了躲过风口浪尖，玩数字游戏，搞假摘牌、假撤并，治理整顿的风头过去，就蠢蠢欲动、故伎重演。一些地方在治理整顿中名义上已摘牌的园区如今仍然在建，甚至还在扩区。

　　五是土地违法出现“梯度西进”的态势。张新宝分析说，所谓梯度西进，就是指较大规模的违法用地随着产业向中西部转移而转移，西部盲目照搬东部不成功的做法，如以地招商、“引凤筑巢”、成片开发、“造城运动”等。他说，一些地方政府在无土地利用总体规划和年度计划的情况下，盲目签订协议，擅自承诺向开发商提供大量土地进行成片开发，有的一个协议就提供四五十平方公里的土地，其结果必然是土地资源的浪费和粗放利用。

　　2005年执法检查的数据也印证了这一趋势：东部一些城市违法用地在10%左右，而中部一些城市达到百分之六七十。

　　多管齐下守护“红线”

　　对于记者“土地市场治理整顿以来，国土管理部门执法上加强了力度，从体制上也实行了垂直管理，但为何土地违法依旧居高不下”的疑问，张新宝指出，土地违法是一个综合问题，仅依靠查处是不够的。在他看来，从根本上说，还是落实科学发展观的问题。进一步看，是现行干部考核制度和财税体制制约了领导干部科学发展观的确立。在地方政府眼里，“要想往上走，还得搞项目”，而“要增加税收，只能多上项目”。所以，他认为，目前的干部考核制度和财税体制如不进一步深化改革，地方政府发展经济的热情与保护资源的矛盾、与严格执法的矛盾、与切实保护群众利益的矛盾等，就难以化解。

　　事实上，地方的用地冲动依然很强劲。如，随着中央中部崛起战略的推进，某中部省份已经表示土地供应满足不了需求；而西部某省区也提出计划用地指标与招商引资促发展有矛盾；东北某省则提出如果按十一五规划纲要制定的目标，GDP年均增长11%，固定资产投资年增长20%看，计划占用耕地的指标缺口不小。

　　张新宝担心，今年是“十一五”开局之年，又是地方党委、政府换届之年，各地发展经济的热情非常高涨，土地需求急剧增加。如果土地管理工作稍有放松，将可能出现土地违法的高峰。

　　正基于以上原因的考量，国土资源部希望通过办几件大案，能起到严厉的警戒作用，既表明中央的决心，也严肃法纪、树立威严。为此，国土资源部表示，将对以下四类严重土地违法案件进行直接查处：违反规划占用耕地特别是基本农田的；违反国家产业政策占用土地的；在征地过程中侵犯农民合法权益的；地方政府、部门及其领导公然违法占地的。从过去几年的惯例看，“6.25”土地日之前会查处公布一批违法用地大案，张新宝表示，今年也不例外，国土资源部将继续加大直接办案的力度，公开查处一批严重违法批地、用地案件，特别是对涉及地方政府及其部门的案件，将坚决依法追究责任，不仅要追究直接责任人，还要追究有关领导的责任。

　　为加强对违法用地的执法力度，国土资源部又于6月15日发布了《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》。