在我国城乡金融改革发展中，存在八个不平衡。即改革进度不平衡、资金投入不平衡、网点覆盖不平衡、业务发展不平衡、风险程度不平衡、人员素质不平衡、管理水平不平衡、经营环境不平衡。

　　为适应社会主义新农村建设的要求，必须尽快解决上述不平衡，加快构建“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融服务体系：按照产权股份化方向改革农业银行；按照功能扩大化方向改革农业发展银行，扩大业务范围和服务领域，增强支农服务功能；按照经营现代化方向改革农村合作金融机构，用5至10年时间分期分批过渡为现代金融企业；按照机构企业化方向改革邮政储蓄机构，组建邮政储蓄银行，并进一步完善农村金融服务体系，全面提升农村金融服务水平。

　　关于商业金融。商业性金融机构要适时调整经营思路，积极开发农村市场，中国的农村市场是尚在沉睡的即将醒来的大有潜力的市场，因此，在农村设有银行业机构网点的，应将吸收的农村地区存款的一定比例用于农村；国家要运用政策引导商业性金融支持服务“三农”。其中，农业银行要按照市场化原则，支持农村中竞争性强的企业的建设和发展，更多关注和支持农产品产业带、主导产业生产基地、农产品专业市场建设的有效需求，提高对重点龙头企业的综合服务水平，支持外贸和新兴产业中的农村商业企业。农村合作金融机构要大力推广农户小额信用贷款和联保贷款，努力搞好、搞活小企业融资，创新服务手段和业务品种，加强与政策性银行的合作，不断拓展业务空间。

　　关于政策金融。总的原则应当是，在商业性金融能够发挥作用的地方，政策性金融要退出；在商业性金融不能发挥作用的地方，政策性金融要进入。

　　农业发展银行可以考虑按照“增加功能，划分地域，企业经营，国家补助”的思路深化改革，按照分业经营，分账核算，分别考核的原则，在继续做好现有业务的基础上，进一步拓展业务领域和资金来源，增加对贫困县的信贷投放；机构网点不足的，可由农村信用社代理。

　　国家开发银行要在产业政策指导下，加大对农村基础设施建设和农业资源开发项目的支持力度。

　　进出口银行要积极运用出口信用手段，支持农业企业“走出去”，积极拓展国际市场。

　　关于发行支农特别国债。目前，在农村资金投入方面面临的突出矛盾是，农村有需求但力量不足，财政有意愿但财力不足，银行有资金但手段不足。

　　农村有需求但力量不足。据初步测算，到2020年，新农村建设需要新增资金15至20万亿元。目前，一方面农村资金缺口巨大，另一方面，资金的趋利性又导致农村资金不断外流，进一步扩大了“缺口”。

　　财政有意愿但财力不足。尽管近年来我国财政收入增长较快，但相对于巨大的需求来讲，国家财政目前还难以为新农村建设提供充足资金。

　　银行有资金但手段不足。目前，银行业存差已经达到了10万亿元之多，流动性严重过剩。但银行资金的使用是以偿还为前提的，而农村基本建设和公共服务领域的资金投入一般难以偿还，或者偿还周期较长，风险较大，银行资金难以成为新农村建设的直接资金来源。

　　为此，可以考虑通过发行支农特别国债或特别政策性金融债的方式解决这一矛盾，由财政或政策性银行向商业银行发行，由政策性银行发放，由农村信用社代理，按商业原则运作，将筹集的资金运用到农村，增加“三农”投入，解决新农村建设资金投入不足问题。