近海告急，海岸带告急！

　　在8月4日召开的国务院渤海环境保护工作现场会上，曾培炎副总理这样描述我国近海的生态状况：随着沿海地区经济迅速发展，海洋开发和海洋运输日益活跃，污染物入海总量居高不下，渤海污染面积扩大，赤潮灾害频繁出现，重大污染事故时有发生……

　　从海洋治理政出多门的“五龙闹海”和沿海城市“十三太保”难以协调的地方利益，到计划投资555亿、厉行5年却越治越污的“碧海行动计划”，再到山东省海洋厅副厅长人工挖河连通渤海与黄海的治污另类方案，我们看到的是制度缺陷下公共资源管理遭遇的尴尬。海纳百川，在川川皆污的现实面前，海洋污染与治理成本的巨大对比日益凸显。

　　即便是号称中国宜居城市排名第一的威海，在“宜居”背后尚存在诸多不和谐的开发案例，东海之滨的福建泉州市人大主任傅圆圆“拯救泉州湾”的呼声，更让我们看到合理利用海洋、科学制订城市发展规划的迫切。

　　而南海之滨的广东汕头特区，几十年来不曾停歇的围海造地所带来的生态教训和低效率的使用情况似乎不曾起到明显的警示作用。而在国家加强土地监管力度的背景下，“向海洋要地”正在成为一些沿海城市心照不宣的“共识”。日本兵库县填海造地的恶果会不会同样降临那些仍有大规模填海计划的滨海城市身上？20余年以来，中国人心头被打碎的最后一个幻想就是——我们自以为可以避免走“先污染后治理”的老路。

　　海殇。1.8万公里大陆海岸线及临近海域所面临的生态灾难未见穷期。难道我们真的只能在灾难出现后才会重视吗？——本刊编辑部

　　一湾臭海何日清？

　　□本刊记者石 破

　　“南海的对虾已经绝种，渤海的对虾也没有了，”84岁的中科院院士刘瑞玉非常感慨，“资源已经匮乏，我们担心将来连鱼也吃不着……”刘瑞玉是中科院海洋研究所研究员，他关于“对虾养殖”的研究成果享誉世界。中国的野生对虾绝大部分都在渤海，年产曾达数万吨，但到了2000年，已采不到一个对虾幼虾。

　　中国经济最发达地区之一的环渤海经济圈，数十年来源源不断将工业废水、城市污水和其他污染物以“奔流到海不复回”的势头倾泻入海，使渤海从天然优良的养鱼池变成了藏污纳垢的臭水坑——原本是多种重要经济鱼类产卵场的渤海三海湾，莱洲湾、渤海湾和辽东湾，由于严重的污染，现在均已基本丧失产卵场功能。

　　而日前于8月4日召开的国务院渤海环境保护工作现场会上，曾培炎副总理这样说道：“进入新世纪以来，污染物入海总量居高不下，渤海污染面积扩大……赤潮灾害频繁发生，海上漏油事故不断，海岸带生态系统更是遭到了严重破坏。”

　　自2001年始，一个规划总投资555亿元，计划实施项目427个，旨在让总面积7.8万平方公里、拥有3784公里海岸线的渤海重现“碧海”的庞大政府计划——《渤海碧海行动计划》(以下简称渤海计划)应运而生。

　　那么，5年后的今天，渤海是否变清了一些？

　　矛盾的监测结果，该信谁？

　　刘瑞玉的另一个身份，是渤海计划的专家顾问组成员。他对记者说：“渤海计划很要紧。它只能成功，不能失败。但它现在执行到什么程度？我们都不了解。我很担心它会走过场。”

　　2001年12月出台的渤海计划，脱胎于1998年全国人大组织的一次《海洋环境保护法》执法检查。这次检查结束后，带队的邹家华副委员长向全国人大作了汇报。汇报中，关于中国近岸海域污染，邹家华提了四句话：“环境质量逐年退化、污染范围不断扩大、环境灾害频繁发生、生态破坏日趋严重。”报告中特别点到了渤海。

　　全国人大环境与资源保护委员会根据这个报告，建议国家将渤海纳入环境治理重点区域，当时的委员长李鹏以及各位副委员长都表示同意。国家环保总局接过这个接力棒，再向国务院报告，请求开展“渤海碧海行动计划”。最后，由朱基总理拍板，渤海计划正式启动。

　　值得注意的是，就在国家环保总局推出渤海计划前一年的2000年，主管全国海洋管理工作的国家海洋局，也曾提出一份《渤海综合整治“十五”计划实施方案》，建议将其纳入国家的国民经济和社会发展“十五”计划，并作为国家专项予以实施，并且环渤海的三省一市领导还共同签署了一份《渤海环境宣言》。然而，随着国家环保总局主导的渤海计划的推出，这些国家海洋局主导的文件都没有了下文。

　　渤海计划共分近期(2001~2005年)、中期(2006~2010年)和远期(2011~2015年)三个目标。自开展以来，作为主导者的国家环保总局鲜有行动进展方面的新闻发布。在该局网站上，记者只找到两则相关信息，一则是《渤海碧海行动计划简报——2003年第1期》，文中称：“……海域水质得到一定改善，《计划》落实取得初步成效。”

　　其依据是：“有关监测数据显示，2002年渤海海域四类和超四类海水面积较2001年下降1.9%，减少610平方公里。2002年黄、渤海赤潮面积为600平方公里，较2001年的4000平方公里减少3400平方公里，渤海未发生大规模赤潮。”《简报》因此以谨慎乐观的口气写道：“渤海海域环境质量出现初步好转的趋势。”

　　然而如果把国家环保总局上面的结论与国家海洋局的公报进行比照就会发现：渤海环境“初步好转”的趋势“转瞬即逝”。

　　根据国家海洋局公布的《中国海洋环境质量公报》：2003年渤海、黄海共发生赤潮17次，面积870平方公里；2004年渤海、黄海共发生赤潮25次，累计发生面积达7340平方公里，比2001年还多3340平方公里！其中，渤海发生了两次较大规模的有毒赤潮。当年，渤海赤潮发生次数同2003年持平，但累计面积却增加了13倍！

　　国家环保总局网站上的另一则消息，是2004年5月21日发布的渤海计划中期报告。报告称：“经过几年不懈的努力，在环渤海地区经济快速增长，人口不断增加的情况下，渤海近岸水质不断恶化的势头得到初步控制。环境监测表明，2003年渤海沿岸一、二类海水比例与2001年相比上升了11.5个百分点，四类和劣于四类海水比例下降11.6个百分点。整个渤海海区的污染面积由2002年3.3万平方公里下降为2.1万平方公里。”

　　报告结论是：“《计划》实施两年来，渤海近岸海域水质恶化趋势得到初步遏制，赤潮发生的频次和面积明显减少，海域的水质趋于好转。”

　　而据刊载于2006年7月6日《中国海洋报》上的文章《 “十一五”我国海洋环境质量变化趋势分析》(作者为国家海洋局海洋发展战略研究所郑淑英)：

　　“‘十五’期间(2001~2005年)，我国的四个海区中只有东海污染面积减少，其他三个海区污染面积均有不同程度增加：渤、黄、南海污染面积分别增加4.7%、37.98%和6.5%。”

　　文章特别指出：“渤海在我国的四个海区中污染状况最为严重。‘十五’末，渤海重度和中度污染面积之和由‘十五’初的2081平方公里增至4660平方公里，增幅为124%。”

　　国家海洋局发布的《2005年中国海洋环境质量公报》也称：“渤海2005年发生9次赤潮，面积5320平方公里。”这个数字虽然比高频次、大规模爆发的2004年略少，但仍远远高于“十五”期间的其他年份。

　　国家海洋局的这份《公报》还称：“渤海海域污染依然严重，未达到清洁海域水质标准的面积约2万平方公里，占渤海总面积的26%。其中，严重污染、中度污染、轻度污染和较清洁海域面积分别为0.2、0.3、0.6和0.9万平方公里……”

　　国家海洋局和国家环保局对于渤海环境的检测报告显然存在矛盾之处。究竟是该为环保局公布的“渤海环境正在初步好转”而感到欣喜，还是为海洋局公布的“渤海污染面积有增加的趋势”而心惊？

　　五龙闹海

　　采访中，数位海洋学专家都告诉记者：“治理海洋环境污染，管理体制是很重要的问题。环保总局要管，国家海洋局也要管，双方的矛盾历史悠久，始终扯皮，同样的海域都要搞两个方案。我们出去开会，环保总局也请，国家海洋局也请，你都不能不去。”

　　有专家则给记者讲了这样一件事：“中国的第一部《海洋环境保护法》草案制订时，是国家海洋局组织的。1999年《海洋环境保护法》修订时，环保总局和国家海洋局各拿一套方案。双方吵得不亦乐乎，我们这些专家看着都是笑话……”另据有关人士介绍：目前我国海洋管理体制中，存在着环保部门、海洋部门、交通部门、渔业部门及部队“五龙管海”的现象，在具体执法中，五个部门经常发生扯皮现象，被戏称为“五龙闹海”。

　　法律是治理海洋污染最重要的手段之一，渤海计划的法律基础是《海洋环境保护法》。问题是1999年《海洋环境保护法》修订后，配套条例迟迟没有出台，因此严格说来，渤海计划尚属无法可依。

　　有关人士透露，在这些配套条例制订过程中，非常重要而且难度又很大的一个问题，是管理部门的职权如何划分？

　　除了国家海洋局和环保总局之外，渤海计划庞大的联席会议成员队伍中还包括国家计委、国家经贸委、科技部、财政部、建设部、交通部、水利部、农业部、林业局以及河北、辽宁、山东、天津三省一市人民政府。据悉，有关部门曾提议由一位副总理级的强力人物主管此事，但未能如愿。这样的背景下，诸多部门利益如何通过职权划分得到协调，迄今没有明确。

　　2001年10月，国务院在《关于渤海碧海行动计划的批复》中指示：“渤海污染防治和生态建设投资以地方投入为主，国家给予适当支持。”这个指示的落实难度更大。中国海洋大学海洋法学研究所教授华敬对记者说：“渤海碧海行动计划是个好计划，问题是投入涉及500多亿，还主要靠地方，这就困难了。”

　　2004年6月，即渤海计划第一阶段时间已过70%时，时任国家环保总局局长的解振华在新闻发布会上坦言：“目前计划项目资金渠道不畅，进展缓慢，按期完成的难度很大，尚有59%的计划投资未落实完成，部分已经启动项目由于后续资金不能到位、久拖不能完成，仍有1/3的项目未动工。”

　　上层体制矛盾如此，基层的体制问题可想而知。渤海沿海共有4个省市，13个城市，20余个涉海部门，国家和地方之间、部门之间、行业之间、用海者之间都存在着矛盾，沿岸的13个城市更被形象地称为“十三太保”。针对这一情况，曾培炎副总理在2006年8月4日的国务院渤海环境保护工作现场会上特意强调：“各有关部门都要切实履行职责，密切配合，形成工作合力。”

　　长期从事海洋污染治理研究的邹景忠，是负责起草渤海计划的技术组成员之一，他也认为该计划就是拿到国际上也不逊色。“可是雷打起来了，舆论造起来了，行动没有多少，经费也没落实多少……它面临的问题，首先是地方上有需要控制污染的工厂、有需要投资的污水处理厂，做这些事地方要拿钱，不拿钱，计划就是空的。”

　　渤海以及所有近岸海域污染治理的一个矛盾之处就在于，受污染的是海洋，最需要治理的环节却在陆上，因为海洋污染的源头是陆地排放的垃圾物——我国海洋环境污染物中，陆源入海污染物约占90%，即所谓“污染在海上，根子在陆上”。环渤海地区常年注入渤海的河流共有40余条，很多河流都是跨省、市、县域的，城市污水和工业废水向这些流域排放，最终汇入渤海，其中黄河、海河、辽河位居我国严重污染河流的前四名。渤海只占我国四个海区总面积的1.6%，承受污水总量却占30%，承受污染物总量占47%。

　　因此，如果解决不了陆上污水排放超标超量问题，海洋环境问题是无法解决的。但是渤海沿岸的辽、鲁、冀、津都有大批的国有企业，陈旧落后的生产设备和生产工艺无力更新改进，要让这些企业达标排污简直是“望洋兴叹”；如果强制停产，动辄数以万计的职工难以妥善安置，地方政府、环保部门也不能不放它们一马。

　　“地方主管领导不一定能认识到渤海污染的严重性，”中科院院士刘瑞玉说，“即使认识到了，他还得管老百姓生活、管工业部门生产，到这个时候，他就要抓‘主要矛盾’了，环境问题只好不管或少管。因此，这个海还‘碧’不了。渤海就这么块地方，有这么多工业排污、城市污水和垃圾、农业过度施肥和农药……各种因素加在一起，无情地让这个计划实现不了。”

　　另一位参加渤海计划评审工作的专家则对记者说：“现在各省有各省的打算，不能一致。你可以去环渤海的四个省市看看，它们都采取了什么措施？”

　　滞后的配套科研

　　作为起草渤海计划的技术组成员之一，邹景忠认为该计划还面临以下问题：“这个计划主要是控制污染源，但没有人去了解各企业的排污量有多少？海洋能承受多少？这个科研工作没做，就等于没有标准，目标也不明确。”

　　一名参与计划评审的海洋专家告诉记者：“我们在北京开了两次评审会，我看没起什么作用，因为是走过场。我很不满意，那么好的机会，把这些专业人员凑在一块了，没有给我们足够的时间看文件、讨论问题，而是很快就通过了这个计划，完了发给我们评审费……虽然拿了钱，但我对工作不满意。”

　　早在1999年3月31日，朱基、吴邦国、温家宝先后批示同意将渤海纳入全国环保工作的重点时，特别强调指出：“把渤海计划与全国计划联系起来，同时要在认识上提高，不是制订规划、提出口号就万事大吉，而是要把扎扎实实的工作跟上去。”

　　虽然中国1972年就提出了海洋环境保护(当时，出口检验部门发现，渤海的海产品里含有毒物)，但是对近岸海域污染的真正重视，特别是提出渤海等“重点海域”的治理概念，是从1990年代中后期才开始的。正是在这样的背景下，渤海计划第七章《实施碧海行动的技术支持》中，开宗明义地说：“我国涉海环境科学研究滞后于海洋资源开发利用和沿海经济、社会发展水平，是造成海洋环境污染和生态破坏的重要因素之一。”

　　但就在这份计划中，在总共555亿元的投资估算中，用于“管理及技术支持”(不光是科技研究)的资金只占1.1%；而在这1.1%的投资估算中，除了三省一市及海军、海运两部门之外的“其他部门”(包括海洋环境科学水平最高的国家级科研部门)只能分到手5%。

　　中科院海洋研究所教授邹景忠说：“1979到1982年，我参加国家环保局搞的一个‘渤黄海污染防治计划’。这个计划很大，国家投资很多，但是弄到的钱都没到我们科研单位，而是到地方政府那里搞经济去了。我们这些干活的人，只有中科院给了一点钱。”

　　历史常常是惊人地相似。渤海计划启动后，中科院海洋所成为“副组长单位”，下面还有若干个“干将”，但却仍然“一分钱也没拿到”。邹景忠深为感慨地说：“有限的钱，落不到有能力做研究工作的单位手里；有些条件差、没有科研基础的单位反而能拿到钱，你说怎么办？”

　　科研部门“画地为牢”，以及科研单位与从事实际工作的部门相互脱节，也对海洋污染治理工作形成了阻碍。据邹景忠介绍，从1974年开始，渤海每隔两三年就有一次大规模的海洋污染调查，形成很多报告。“但是，这些报告大多是内部资料，数据没有共享——哪个部门搞的，自己都封锁起来。”

　　邹认为这是一个体制问题：“欧洲、日本的国家海域调查数据，我们都可以从网上看到，我们自己国家的却看不到！关键是没有一个统一的管理机构——到底是国家环保总局来管，还是国家海洋局来管？中国很多项目都是这样，各自站在不同的利益上，什么事都做不好。”

　　上述提到的矛盾的监测结果，固然反映了双方立场、观点的不同，但双方所用的监测网络竟然也是不同的。

　　有关报道称：“《海洋环境保护法》规定，海洋环境监测由海洋行政主管部门进行，并向国家环保部门提供数据。但因海洋部门一直未向环保部门提供相关数据，国家环保总局建了自己的海洋监测站点。目前我国拥有两套海洋环境监测网络，而建设一个站点至少需要投资200万元，再加上每年四五十万元的运行费用，两套监测网络的重复建设造成巨大浪费，而且双方的公报还存在监测数据不统一的现象……”

　　根据最新的消息，近海海洋生态研究科研滞后的现状在未来两年内有可能取得进展。

　　今年7月，国家海洋局主导的我国首次近海水体环境大调查启动。作为我国“近海海洋综合调查与评价项目”中最为基础的组成部分，它是我国水体调查史上作业规模最大、学科最齐全、设备最先进的一次基础性调查。涉及海域范围面积达102万平方公里，自北向南分成9个大区块在全国准同步进行，并计划在两年内完成。

　　有人认为“人工海河”是王诗成一个人炒出来的，甚至有网民这样评价这位副厅长级别的官员——“整个儿就是大忽悠”，但王诗成说：“任何重大的创造发明，都是从假想开始的。”