民主立法典范　集体智慧结晶

   　 新闻背景 １９９０年１０月，拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(草案)》。１９９７年８月，七易其稿后，形成《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(试拟稿)》。２００２年８月，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》首次提请审议；２００４年８月再次进行了审议；２００６年６月进行三审，名称改为《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法(草案)》；２００６年８月进行四审，名称改为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（草案）》；８月２７日表决通过。

    　监督法的起草工作，反复调查研究，广泛听取意见，数十易其稿，是民主立法的典范，集体智慧的结晶。

    　反复调研，三轮起草。从１９８６年到１９９０年初，全国人大常委会办事机构开始系统搜集、整理了有关各级人大常委会及国外代议机构开展监督工作的情况、经验、案例等方面的大量材料，为起草监督法做准备。

    　全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞介绍，１９９０年５月，根据党中央的要求，七届全国人大常委会成立监督法起草小组，开始监督法的第一轮起草工作。经过几个月调研，征求意见，两易其稿，１９９０年１０月下旬，起草组拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法（草案）》。它所规范的是全国人大及其常委会的监督工作，没有规定地方人大的监督工作。

    　１９９６年１０月，八届全国人大常委会再次成立了监督法起草小组，第二轮起草工作全面启动。七易其稿，起草小组于１９９７年８月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（试拟稿）》。这个试拟稿既规范全国人大的监督工作，又规范地方各级人大的监督工作。

    　李飞说，１９９９年７月，九届全国人大常委会第三次成立监督法起草小组，开始第三轮起草工作。经过三年多努力，反复调研，十二易其稿，完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》。这个草案既有监督权力的规定，又有监督程序的规定，除部分条款外，绝大多数内容现行法律都有规定。

    　初审二审，意见纷纭。２００２年８月，九届全国人大常委会第二十九次会议对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》进行了初审。从审议和各方面意见看，普遍认为制定监督法十分必要，但对监督法草案的一些重大问题分歧意见较大。

    　２００４年８月，根据各方面的意见，经对监督法草案作适当修改后，十届全国人大常委会第十一次会议对草案再次进行了审议。在这次审议中，意见分歧仍然较大，但有两点共识：一是认为人大监督工作要从中国国情出发，必须坚持党的领导的原则，必须坚持集体行使职权的原则，必须坚持依法办事的原则。二是建议继续认真研究，总结实践经验，进行积极探索，为立法创造条件。

    　再组工作班子，调整立法思路。监督法草案经二审后，根据常委会领导的要求，法律委、法工委于２００４年１２月组织了专门工作班子，集中力量开展调查研究，负责监督法草案修改工作。

    　参加监督法草案修改工作的全国人大常委会法工委国家法室主任陈斯喜介绍，起草工作班子明确修改监督法草案的总的原则：以宪法为依据，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中全会精神，坚持中国特色社会主义政治发展道路，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况对草案加以修改完善：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。

    根据总的原则，进一步明确了修改监督法草案的思路：一是将监督法的调整范围确定为规范人大常委会的监督工作；二是完善人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序；三是处理好本法与宪法和有关法律的关系。上述原则和思路，获得了全国人大常委会党组和中央政治局常委会的肯定。据此，法律委、法工委对监督法草案的框架结构和内容作了较大调整。

   　 陈斯喜回忆说，一年多紧张工作，大小修改２０多次，其中大的修改６次。新的监督法草案９章４８条，内容更充实，增加了许多新规定，对宪法和法律已有规定原则上只作衔接性的规定，不都照抄照搬。这样修改，既增强了针对性、可操作性，也使草案比较简明扼要。

    　２００６年６月，十届全国人大常委会第二十二次会议对监督法草案进行了三审。在这次审议中，常委会组成人员对草案三次审议稿给予充分肯定，认为三审稿以高度的政治水平和立法智慧总结和反映了多年来全国人大常委会和地方人大常委会开展监督工作的实践经验，是一个比较好的文本，是集体智慧的结晶，符合我国实际，具有中国特色，已经比较成熟，建议进一步修改完善后争取早日通过。同时，不少常委会委员也提出了一些对草案进一步修改完善的意见。

    　常委会第二十二次会议后，法律委员会、法制工作委员会认真地研究了常委会组成人员的审议意见，对草案４８条中的２７条作了修改。

    　二十年磨一剑！２００６年８月２７日，十届全国人大常委会第二十三次会议１６１人到会，以１５５人赞成高票通过了监督法。（毛 磊 杜文娟）