关于国家人口安全问题

　　20世纪90年代以来，人口安全问题逐渐为许多国家所关注。一个国家的人口安全，既指该国的人口规模、素质、结构和分布的状态，不损害而且能适应国家的生存、稳定和发展的需要，更指当人口的状态损害或不能适应这一需要时，国家有足够的能力予以化解和消除。我国作为世界第一人口大国，在当前和今后相当长的时期内，最主要和最紧迫的人口安全问题，一是人口存量过大、人口增量过多；二是出生缺陷数量很大，人口素质提高受阻；三是出生人口性别比重度失衡，人口结构长期扭曲；四是老年人口数量庞大，加速老龄化挑战严峻。为了切实维护国家人口安全，我们需要采取有效的应对措施。

　　一、努力稳定低生育水平，确保人口规模控制在规划目标之内，是维护国家人口安全的首要任务

　　人口过多是我国发展面临的首要问题。经过30多年的不懈努力，我国虽然成功实现了降低生育水平的目标，但目前达到的低生育水平并不稳定，形势不容乐观。一是人口存量大和人口增量多的状况还将长期存在。特别是今后一个时期，由于人口增长的惯性作用，新一轮较大规模的人口出生潮又将来临。二是在加速工业化和城镇化过程中，随着人口的增多和消费方式的变化，资源能源紧缺对经济社会发展的瓶颈制约越来越突出。三是广大群众的生育意愿与现行生育政策还有距离，转变生育行为所必需的社会保障制度和利益导向机制尚待进一步建立和完善。四是一些领导干部和计划生育干部对人口和计划生育工作的重要性、长期性、复杂性认识不足，对稳定低生育水平认识不足，存在盲目乐观、麻痹松懈和畏难情绪，领导、措施和投入不到位，一些地方放松对晚婚晚育、生育间隔和再婚生育的限定，法律法规所确定的计划生育家庭优先优惠政策不能落实，一些基层计划生育机构和队伍受到削弱和冲击，一些地方计划生育工作出现滑坡。所有这些，不仅造成我国生育水平反弹的巨大压力，而且在个别地区小范围的反弹已经成为事实。如果我国今后出现任何政策偏差、工作失误以及外部环境的不利影响，都可能引起生育水平的反弹。据测算，自2006年起，我国总和生育率如不能稳定在1.8的低水平上，而是以年均0.02、0.04和0.06的小幅反弹，到2010年，与届时国家人口控制目标13.6亿相比，总人口将分别超出1400万、1700万和2000万；到2020年，与届时国家人口控制目标14.5亿相比，总人口将分别超出2900万、5400万和7900万。这必将严重影响国家整体发展战略目标的实现。对此，建议采取的措施是：

　　第一，努力稳定低生育水平，确保不突破人口控制目标，为全面建设小康社会创造良好的人口环境。要继续坚持稳定现行生育政策不动摇，坚持党政一把手“亲自抓、负总责”不动摇，坚持稳定计划生育工作机构和队伍不动摇，坚持创新人口和计划生育工作思路、机制和方法不动摇，下最大的决心，把人口和计划生育工作抓紧、抓实、抓好。现行的生育政策整体上不仅在“十一五”期间不能改变，而且在“十二五”甚至更长的时间内都不能改变。应在省区和国家两级建立人口增长预警体系，确立人口安全状态的临界值和等级程度，制定应对措施，监测生育变动，防止和消除生育水平反弹。

　　第二，全面落实以人为本的科学发展观，在切实改进宣传教育、实施必要的有效的法律和行政管理措施的同时，着力解决导致现实多生多育的实质性问题。当前，虽然我国对农村部分计划生育家庭的奖励扶助制度已开始实施并发挥了重要作用，但这只是对实行计划生育家庭的远期奖励而不是即期奖励。计划生育家庭在其夫妇年老前的几十年中还会遇到各种生活、生产上的困难，这就需要在上述奖励扶助制度的基础上，不断加以发展和规范，以建立起惠及全体实行计划生育群众主要是广大农民的多种类型和层次的社会保障体系，使实行计划生育的家庭真正解除劳动和养老之忧，并得到实惠。

　　第三，稳定低生育水平，维护国家人口安全，关系到党政和人民团体许多部门，涉及社会的众多方面，面对着数以亿计的工作对象，需要做大量的组织、协调、宣传、服务和管理工作。这些工作既不是现在人口计生委一家所能完成的，也不是目前仅占财政支出百分之零点几的、每年不到200亿元的投入所能支撑的。为此，需建立中央人口和计划生育工作领导小组，明确小组各成员单位职责，建立联席会议制度，负责制定规划和政策，组织实施和协调，进行检查和督促。其办公室可设在国家人口和计划生育委员会，负责日常工作。同时应将计划生育全部经费纳入国家公共财政，单独立项，根据实际需要确定数额，并随财政收入的增长而增长，建立起人口和计划生育工作稳定有效的投入渠道。

　　二、尽快遏制出生人口性别比升高势头，形成合理的人口性别结构，是维护国家人口安全的一项紧迫任务

　　自20世纪80年代以来，我国出生人口性别比持续20多年不断攀升，2000年已达117的世界少有的偏高值，引起社会的普遍关注。近年来开展了“关爱女孩行动”，但出生人口性别比仍居高不下，引起各方面的严重关切。当前，我们需要确定明确的目标，在“十一五”期间尽快遏制住出生人口性别比升高的势头，再使之逐步降至不超出107的高限。为此，必须采取有针对性的治理措施。

　　首先，要增强治理出生人口性别比的责任感和紧迫感，使全社会都认清性别比失衡的严重后果。2004年我国不满20岁人口中男性已比女性多出2000多万人，它已经并将继续加剧富余男性对“婚姻市场”的强力挤压，把大量可能终身丧失婚配的男性人口挤压到我国最为贫困落后偏远的农村地区，这不仅使个人的基本权利得不到保障，而且会严重影响社会的稳定和发展。

　　其次，治理出生人口性别比要加大标本兼治、综合施治的力度和范围。一是应尽快建立起党委政府牵头、计生卫生联手、相关部门配合、广大群众参与的治理工作的有效体制和机制，为全面做好这项工作提供组织保证。二是要抓紧治标，尽快在广大城乡开展专项整治，即各地在党委政府统一组织领导下，发动群众广泛参与，由人口计生和其他相关部门统一时间、集中力量、相互配合、分工协作，对实施各种胎儿性别鉴定和人工终止妊娠的机构及人员进行专项检查与监管，对非法实施者予以惩处，对其他实施者的资质予以审查和确认。通过专项整治，一方面对可实施胎儿性别鉴定和人工终止妊娠的器械、设施和药物的配置、流通、使用和保管建章立制，严格执行，违者严肃处理，从源头上治理出生人口性别比偏高的问题；另一方面对申请进行胎儿性别鉴定和人工终止妊娠者建立审核制度，严格执行，违者严肃处理，从人头上治理出生人口性别比偏高的问题。当前正在开展的“关爱女孩行动”，在部分试点地区取得经验后应尽快在广大城乡推开，不给非法实行胎儿性别鉴定和人工终止妊娠者以可乘之机。三是要注意治本，建立确保出生人口性别比合理的长效机制。建议全国人大修改《刑法》，将非法实施胎儿性别鉴定和非法实施人工终止妊娠定为犯罪行为，予以刑事制裁。同时，要逐步建立和完善覆盖全国特别是农村的多类型、多层次的社会保障制度，解决实行计划生育家庭尤其是女孩家庭缺乏男性劳动力的现实问题和家庭养老的后顾之忧，从根本上扭转人们生育的男性偏好。

　　三、大力减少出生缺陷，构筑提高人口素质的头道防线，是维护国家人口安全的又一项紧迫任务

　　据资料显示，我国每年出生的缺陷儿约有80万至120万，占全世界的20%，出生缺陷发生率为4%—6%。2003年10月我国开始实行新的《婚姻登记条例》，强制性婚前医学检查被取消。此后，各地婚检率一路下滑。2004年全国婚检率不到10%，个别地方不到1%。专家估计，如婚检率持续走低，出生缺陷儿每年还要增加50%—80%，即每年出生120万至210万。他们不仅给婚姻和家庭带来巨大不幸，而且给国家和社会造成巨大负担，对未来人口素质也将带来负面影响。为此，国家不仅要确定到2020年前将出生缺陷发生率控制在3%以下的目标，而且更需要针对目前存在的问题，采取相应的措施。

　　首先，统一认识，构筑好降低出生缺陷发生率的头道防线。在完备的结婚登记制度下，婚前医学检查与婚后的孕前和孕后保健相配合，可以最大程度地减少出生缺陷，提高出生人口素质。

　　其次，完善婚前医学检查制度。一是宣传婚检，提高群众自觉婚检的意识。新婚夫妇应珍惜个人的知情权，主动了解婚配双方的健康状况，对本人、配偶、后代和社会负责。这一宣传要真正入户到人，除卫生部门外，特别需要遍布城乡基层单位的人口计生部门的积极参与。这也有利于在第一时间开展对新婚夫妇的生育节育管理和服务。二是免费婚检，解除群众特别是广大农民的经济负担。免费婚检是指对由卫生主管部门会同专家确定并统一执行的婚前基本项目检查予以免费。据估算，每对申请结婚当事人进行这样的婚检约需200多元，全国各级财政每年为此支付的费用不会超过20亿元。三是方便婚检，使婚检惠及最广大群众特别是农民。如果一次婚检要走很远的路、花很多的时间，即便是免费，其成本对许多群众来说仍然过高，难以支付。为此，对于各地从事婚检的专门机构，应在有关业务主管部门进行资质认定和审批的条件下，积极予以扩大。它不仅应包括乡镇以上的妇幼保健机构和医疗机构以及有条件的计划生育服务机构，而且还应延伸到广大乡镇一级有条件的医疗机构和计划生育技术服务机构。

　　第三，完善法规，明确结婚当事人故意或非故意所导致的隐瞒双方真实身体健康状况而应负的法律责任。有人患有医学上认为不应当结婚或生育的疾病，在没有婚检的情况下登记结婚，给本人、配偶和后代的身体造成危害。对此，可参照许多国家的做法，由婚姻当事人和利害关系人或他们所在基层单位请求宣告婚姻无效，并由当事人承担相应的法律责任。

　　四、抓紧用好“人口盈利”机遇期，积极应对老龄化，是维护国家人口安全的一项重要任务

　　我国老年人口问题之所以严峻，就在于我们要在经济比较落后、社会养老保险缺乏预筹积累的条件下，应对占全球老年人口1/5的老年人的所养、所医和所为等问题。国际上一般将一个国家的退休费用支付占其工资总额的29%定为“警戒线”，33%为极限。据有关研究测算，我国目前这一比重已达18%，2025年将突破“警戒线”，2030年可达极限。届时老年人口将达到3.55亿，形势十分严峻。但是，随着生育水平的降低和老龄化程度的提高，从上世纪90年代到2030年，我国已经并将持续出现近40年的非劳动年龄人口与劳动年龄人口的社会负担比小于50%的“人口盈利期”。此后，人口老龄化进一步加剧，社会负担比将超过50%，“人口盈利”会被“人口亏损”所替代。应该看到，“人口盈利期”劳动力供给充沛，社会抚养负担较轻，给我国应对庞大的老年人口问题带来了难得的机遇。因此，我们一定要抓紧用好这一机遇，发展经济、扩大就业、完善社会保障，理顺分配关系，以“盈”补“亏”，为应对日益严峻的老龄化问题做好准备。

　　首先，以政府为主体，完善以最低生活保障和大病医疗救助为主的城乡社会救助体系，切实保障老年人最低的生活需求和医疗需求，构筑起公平、公正的社会救助网。目前我国的社会救助项目覆盖范围不广，救助力度小，资金来源不稳定，难以惠及大多数老年贫困人口特别是农村老年贫困人口。今后应以政府投入为主体，辅以社会捐助机制，完善城乡统筹的最低生活保障制度和大病医疗救助制度，实现“应保尽保”和“应救尽救”。

　　其次，以个人、单位和政府为主体，扩大以养老和医疗保险为主的城乡社会保障体系，逐步满足老年人基本的生活需求和医疗需求，构筑起多类型、多层次的社会保险网。我国劳动年龄人口和老年人口近9亿，但迄今养老参保人数只有1.74亿、医疗参保人数1.37亿，农村绝大多数老年人口、城市未就业和在非公有制及非正规部门就业的老年人口尚游离于社会保障之外。对此，应从国家、地方财力与单位、农民的承受能力出发，发展各类城乡社会养老和医疗保险，使之覆盖范围广泛，保障水平适当，制度安排有序，既能建立起来，又能运转下去，收到切实的成效。

　　第三，从老年人的特点出发，采取灵活就业和自愿参与社会公益劳动的方式，延长老年人的职业生涯和社会活动历程。这既可促进老年人的身心健康，发挥他们的积极作用，又可增加社会财富，减轻社保压力，有利于经济和社会发展。老年人在身体状况允许、本人能够并愿意的条件下，继续以适当方式参与有报酬的工作和无报酬的义工，这已被联合国确认为老年人的一项基本权利，也为建立不分年龄、人人共享的社会所必需。近年来，许多发达国家延长退休年龄，缩短领取养老金时间，建立按照退休金个人缴收状况确定增加和减少退休金支付的奖惩制度等，都反映了这一共识。应该看到，老年人的智慧、阅历和经验资源以及敬业、诚信和参与的自觉性，使他们成为连接过去、现在和未来的桥梁。老年人在科学、教育、文化、卫生、管理、咨询等现代高端服务部门以及在城乡基层社区服务部门，都拥有自己就业和参与的优势和特点，并与中青年具有很大的互补性。政府应采取适当的措施，使我国老年人力资源不因时间的流逝而降低甚至丧失，使全社会的人力资源都能得到优化配置和最大程度的发挥。(作者：国务院参事、中国人口与发展研究中心研究员魏津生)