破解“考证”混战困局

　　★文/彭忠义

　　据8月8日新华社报道，几年来，福建省的中小学教师在教育厅和人事厅分别组织的两个计算机应用能力考试中痛苦徘徊，一个声称自己的考试结果要列入中小学教师继续教育的

　　考核内容，关系着广大教师的职业前途，一个宣称自己的考试与职称评定挂钩，决定教师的福利待遇，夹在中间的广大基层教师叫苦不迭。

　　另据7月21日法制日报报道，宁夏自治区的法官、检察官严重不足，有些基层法院在审理案件时甚至没有足够的法官组成合议庭，其中一个重要原因是司法资格考试与公务员录用考试没有很好衔接，造成法官、检察官录用困难。按照现行制度，初任法官、检察官，必须通过司法行政机关组织的司法考试，取得法律工作职业资格；作为公务员，又必须通过人事部门组织的公务员录用考试，并按照1比5的比例参加笔试。由于司法考试的合格率在全国平均多年维持在10%左右，一些地方甚至只有2%，边远地区有资格参加公务员录用笔试者不能满足这一要求，使得法官、检察官的录用产生极大困难。

　　这类矛盾在职业资格管理中已经不是个别现象，其根源在于职业资格管理权分散，部门各自设立职业资格，没有形成科学、合理的职业资格制度体系。我国的市场化改革是在政府主导下有序进行的改革，职业资格制度的完善，同样需要政府的管理和引导，职业资格制度存在的问题，应当引起政府相关部门的高度重视。

　　职业资格制度是市场经济体系的重要组成部分。

　　在市场经济条件下，人力资源这一最活跃的生产力要素与其他物质生产要素一样，遵循价值规律，在各行业、各企业间流动配置，雇主总是希望以最为经济的手段，直接从劳动力市场得到熟练劳动者，但是，不同的职业对从业者的文化、技能、专业知识有不同的要求，需要一个能力评价体系供雇主参照；同时，劳动者也需要通过一定的形式来证明自己的职业能力，使自己在选择职业时处于有利地位。这就需要一个社会化的劳动能力评价制度，为雇主和劳动者双方提供服务，职业资格制度就发挥着职业能力评价的作用。

　　三大弊病侵蚀

　　“考证”管理制度

　　目前，我国把职业划分为知识型和技能型两大类，分别由人事部和劳动社会保障部进行管理。人事部设定和组织职业资格考试的有30多种职业，劳动社会保障部设定和管理的有80多种。

　　在实际工作中，职业资格的管理权又进一步分散到各行业主管部门，劳动社会保障部和人事部事实上处于从属地位。

　　由于各行业在生产活动中使用的技术、设备种类繁多，具体劳动形式多样，需要各类专业技术人员，行业主管部门在编写教材，制定考核标准、规程，组织考核和核发资格证书等具体管理活动中参与的更为深入具体，事实上掌握着职业资格的管理权，只有那些撤销了行业主管部门的领域，才真正由人事部门和劳动社会保障部门管理。此外，一些机构还从国外引进了一些职业资格认证制度，自行进行职业资格认证，参与到职业资格管理之中。

　　由于管理权力分散，职业分类方法不合理，没有形成科学的职业资格体系，重复设定职业资格，重复考核认定等问题比较突出，带来许多矛盾。

　　首先是多头重复管理。职业资格制度涉及社会各个领域，是一个庞大的制度体系，需要科学规划。对那些具有通用性的职业，应当建立统一的职业资格制度，不应当再由各主管部门分别建立类似的职业资格制度，造成重复考核，相互冲突。

　　在我国，各部门重复设定职业资格制度的问题十分普遍，给从业人员造成额外的负担。例如，在工程建筑、设备制造等行业，具备了设计或者建造(制造)资格的技术人员，完全有能力从事本行业的监理、咨询和质量管理等工作，取得设计或者建造职业资格后，应当能够从事监理、咨询和质量管理等同类工作。但是，有关的主管部门又将其分设为设计工程师、制造工程师、监理工程师、质量工程师、咨询工程师等相互并列的职业资格，迫使工程技术人员不得不分别考取各部门设立的职业资格。

　　再比如，对电工这一职业，目前也存在劳动、建设行政主管部门和电监会、安监局四个部门设立的职业资格。这种重复的职业资格在客货运输业和城市出租汽车等行业也都不同程度存在。

　　重复设立职业资格，不但起不到强化管理的作用，反而会相互削弱其约束效力。并列的职业资格往往只是名称不同，而主要的业务内容是一样的，从业者可以同时取得几个职业资格，当其在一个行业受到停止执业、被吊销职业资格的处罚时，便会转入另一行业，以其他名义继续从事同样的业务，两个职业资格制度分别所设定的处罚措施被相互削弱破坏，使处罚措施失去威慑作用。

　　例如，注册税务师和注册会计师两个职业资格就存在这种情况，税务业务是会计业务的一部分，贯穿于会计工作的各个环节，属于会计的日常工作，注册税务师所要掌握的专业内容也就是注册会计师的专业内容，因此，注册会计师取得注册税务师资格是轻而易举的，我国注册会计师法也将税务代理、审计规定为注册会计师的业务范围。设立注册税务师职业资格制度，削弱了注册会计师职业资格制度中所设定的处罚措施的效力。

　　其次是限制类职业范围界定不明确。限制类职业是职业资格制度建设的重点，也正是政府通过国家考试、行政许可管理的对象；这类职业，从业人员首先要取得职业资格，用人单位才能录用。但由于没有制定统一的职业资格体系规划，有些部门混淆就业限制类职业和普通职业的界限，把一些不必要实行就业限制的职业作为就业限制类职业进行管理，一概要求持证上岗。例如，新闻出版单位的主编、编辑、记者，广播电视台的节目主持人等，属于单位确认其雇员身份、区分内部职务的事项，所在单位能够约束其职业行为，但目前也都作为就业限制类职业来管理。从录用程序上，也不符合就业限制类职业资格的管理要求，用人单位先聘用，然后再集中到主管部门申领资格证。

　　另一方面，对有些需要进行就业限制的职业，又没有建立相应的职业资格制度，实行就业限制。例如，有害生物防治，是一项专业性很强的职业，在公共场所杀灭虫害、食品生产、医疗行业都有广泛应用，不经过严格培训，滥用消杀药物，使药物残留造成的危害极大，但目前尚未纳入职业资格管理范围，用人单位在配置员工时随意性极大。

　　由于对就业限制类职业和普通职业未做区分，便简单化的一概要求各个职业都要持证上岗，削弱了职业资格管理的严肃性。严格来说，对部门规章设定的职业资格进行就业限制，要求持证上岗，也存在违法行政的嫌疑。

　　第三是考核方法不科学。授予职业资格，应当以考核专业知识和能力为主，重在业内认可。但我国的有些职业资格考核，存在重公共科目考核，轻专业知识和能力考核的倾向。有的部门把职业资格考试与职称评定混为一谈，沿用职称评定的办法考核职业资格。无论是汽车设计、制造工程师，还是电器设计、制造工程师，亦或是其他什么工程师，只需要参加人事部门的工程师外语、计算机应用能力考试合格，所在的单位即可赋予各类专业的工程师资格。这种做法事实上只是把外语、计算机应用能力考试合格作为工程师职业资格的刚性条件，反而没有涉及最为关键的专业技术能力考核，使职业资格在业内认可度不高。

　　突破陈旧体制

　　完善“考证”制度

　　《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》把人才强国战略上升到国家战略层面，指出发展经济、建设社会主义和谐社会，既需要大量的党政工作人才和企业经营管理人才，也需要数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的专业技术人才。

　　完善职业资格管理制度，是培养和促进专业技术人才成长的重要措施，是人才强国战略的重要组成部分；要以决定精神为指导，在管理理念、管理体制上有所突破，适应社会主义市场经济体制要求，建立科学的管理制度。

　　首先，提高对建立完善职业资格制度作用的认识，厘清管理理念。劳动者的职业素质，是制约企业产品和服务质量的重要因素，直接影响企业的竞争能力，进而影响国家在国际市场上的竞争能力。建立职业资格制度的目的，在于促使劳动者参加职业教育，提高职业素质和能力，以满足技术进步和社会发展需要，为提高产品和服务质量、提高企业和国家的竞争能力服务。

　　职业资格制度本质上是对公民权利的一种限制制度，也是维护公共安全和社会稳定的重要手段，正是由于职业资格的这些特性，实行就业限制的范围就应当有科学合理的界定，把该管的管严管好，这也正是行政许可法把职业资格的设定和授予规定为行政许可的意义所在。但目前普遍存在的问题是，有的部门对职业资格管理存在片面认识，把职业培训、考核视为一个产业，过分强调培训、考核机构的经济收益，忽视职业培训的社会意义，扭曲了职业资格管理的目的，在职业资格培训、考核中，重收费、轻培训、考核走过场等问题比较突出，只要申请人交足了培训费、购买了指定教材就可以轻松取得职业资格证书，削弱了职业资格的职业能力评价作用，使职业资格培训、考试偏离了本来的轨道，成为谋取经济利益的手段，造成重复设立职业资格、相互矛盾的混乱局面。

　　其次，集中管理权，消除滥设职业资格现象。实行社会主义市场经济制度十多年来，职业资格管理之所以没有形成完整的制度体系，一个重要原因就是管理权力分散，各自为政。健全职业资格管理制度，需要解决好管理体制问题，统一管理权。

　　在现实社会生活中，许多职业是不能简单的按照技能型或者知识型加以归类，如美容师、计算机编程人员等等职业，既需要掌握大量的专业知识，也需要具备过硬的操作技能，用上述分类办法必然形成交叉管理。随着各种设备技术含量的提高，具体劳动形式已经发生了革命性变革，社会经济活动中更多的是复合型、智力型劳动，随着科学技术的发展进步，这种情况还会越来越多，把职业资格划分为知识型和技能型由两个机关分别管理，已经无法适应现实管理需要。必须集中管理权，统一管理，这有利于统筹规划职业资格体系，有效克服部门滥设职业资格现象，有利于各类职业资格制度的相互衔接。

　　第三，完善职业资格制度体系，搞好分类管理。职业资格管理涉及社会各个领域，职业资格的设定是一项系统工程，需要统筹考虑各个行业的情况，统一规划设计，形成科学合理、相互衔接的制度体系。同时应用于多个行业的专业技术，不能再按行业分割，应当具有通用性，这样才能有效避免重复培训、重复考核问题的出现。

　　要明确区分就业限制类职业和普通职业，依据其对社会稳定、公共安全等的影响程度，确定不同的培训考核内容和合格标准，采用不同的管理办法。就业限制类职业资格必须由国家设定，设定的形式要件是法律、行政法规或国务院决定，其他部门、地方政府都不得设定职业资格。

　　对就业限制类职业要按照许可法规定，逐步完善国家考试制度，只有这样，才能抓住管理的重点，提高管理效率。实行执业注册管理的职业，更应严格限定范围，不得随意设定。

　　实行执业注册管理的职业，一般应具有如下特点：一是执业中发生失误产生的社会危害较大，难以补救，或者难以通过经济赔偿得到补偿，要求从业者具备深厚的专业知识和经验；二是服务形式大都是直接面向社会公众的，从业者与服务对象在专业知识、获得信息的能力等方面不对等，服务者处于显著的优势地位，有较大的自主权，服务对象被动接受；三是服务过程比较独立，所在机构难以有效监督或监督成本较高，要求从业者具备良好信誉；四是服务者在服务过程中能够知悉服务对象的隐私或商业秘密，负有保密义务和责任。

　　第四，完善培训考核制度，形成培训、考核、监督有效分离的管理体制。职业资格管理存在的问题，大都与目前的培训、考核体制有关。有的主管部门为了谋取更大利益，自设考核机构，考核机构又自编教材、自办培训班，而后强制应考者使用指定教材、参加指定培训，监督管理者与监管对象成为利益共同体，使培训、考核变成走过场，质量大打折扣。

　　这种体制严重损害了职业资格的权威性。要形成培训、考核、监督有效分离的管理体制，各司其职，相互制约。对培训机构，采用自由竞争的管理办法，优胜劣汰；把考核逐步交给行业组织实施，发挥行业组织熟悉各职业特点，在制定职业标准上的优势，使考核环节成为制约培训质量的一个“闸门”；政府相关部门集中精力搞好职业资格体系规划、履行监督职能。只有把资格设定、培训、考核和监督适当分离，形成政府监督，行业组织具体实施的职业资格管理体制，才能够使职业资格管理走上健康发展的道路。

　　第五，把职业资格与职称评定相分离，明确各自的适用范围和管理对象。职业资格制度，是一种社会化的职业能力评价制度，表明持证者具备了从事某一职业的知识、技能条件。

　　专业技术职称是一种适用于行政机关和事业单位的人事管理制度，与专业技术人员福利待遇相联系。二者有严格的区别，不能混为一谈：一是取得的方式不同，职业资格是通过专业考试取得的，有统一的评价标准，专业职称是单位(或系统)评定的，各单位按照自己制定的标准、条件进行评定；二是适用范围不同，职业资格适用于全社会，具有普遍社会评价意义，专业职称适用于行政机关及其事业单位内部的工作人员，不具有普遍社会评价意义；三是待遇不同，职业资格只表明具备了从事某一职业的能力，与福利待遇没有直接联系，专业职称与福利待遇挂钩，评上某一职称，就享受相应的福利待遇。行政机关及其事业单位的技术岗位的工作人员，可以在取得相应职业资格的人员中选用，而不能用评定专业技术职称的办法来考核社会化的职业资格。

　　发达国家如何建立“考证”制度？

　　★文/彭忠义

　　发达市场经济国家的职业资格制度，是伴随各国的市场经济体系逐步形成的，与其经济制度相互适应。

　　我国的社会主义市场经济体制框架才初步建立，各项制度还处于完善阶段，职业资格制度由于受管理体制、分配制度和人事制度等各种因素的制约，改革进程更为缓慢，与经济社会发展不相适应的矛盾更加突出，给雇主和劳动者都带来许多不便。改革职业资格管理体制，形成完整、科学的管理体系，规范职业资格管理是完善我国社会主义市场经济体系的紧迫任务。

　　2004年，全国人大常委会制定颁布了行政许可法，把特殊行业职业资格的设定、授予规定为行政许可，这为完善我国的职业资格管理制度提供了法律基础和制度框架，我们应当发挥后发优势，吸取发达市场经济国家的经验，形成科学合理的职业资格管理制度。

　　虽然各个国家在经济社会发展过程中形成了各自的职业资格管理模式，但分析各国的做法可以发现，其基本管理思路和体系框架还是比较一致的，有其规律可循。即按照各类职业对社会稳定、公共利益、公共安全和从业者人身安全的影响及其影响程度，把职业划分为就业限制类职业和普通职业两大类，分别采用不同的管理方式。

　　纳入就业限制管理的有两种类型的职业，一种是对公共安全、服务对象安全或从业者人身安全有潜在危险的职业，从业人员需要经过专门学习培训，掌握必要的专业知识和技能，如设计、生产装配、维修和操控大型、危险机械设备的职业，从事医疗、美容等直接关系服务对象生命安全、身体健康的职业等。

　　另一种是需要具备特殊信誉的职业，这类职业对公共安全、从业者人身安全虽然不具有危险性，但对经济社会稳定或公众利益有较大影响。例如，注册会计师对上市公司做出的审计结论，一方面反映公司的资产、经营状况以及是否依法完成了纳税义务，关系到公司的社会形象；另一方面，对投资者选择是否购买、持有或出售该公司的股票，银行是否对该公司继续放贷都有重大影响，这既关系到公司的生存，也关系到政府和投资者的利益，要求注册会计师具备良好信誉、公正执业，所以，对注册会计师职业，就要实行就业准入管理。

　　对就业限制类职业，又根据其危险程度和对社会稳定的影响程度，采用不同的管理办法。大多数就业限制类职业，只要取得职业资格证书就可以从事，如各种车辆驾驶员、技术设备操作员、会计师等。但对一些危险程度高、对社会稳定影响大的职业，还要进一步实行执业注册制度，从业者不仅要取得职业资格证书，还要进行执业注册登记。即已经取得职业资格证书的人员，在其正式从事该职业时，还需要在政府主管机关或行业组织按规定程序登记注册，只有满足规定的条件，才能正式执业。

　　普通职业，是指那些人们可以自由从事的职业，国家不实行就业准入限制，雇主可以随意聘用。对这类职业也有两种管理办法，一是职业能力等级证书制度，针对的是那些知识性、技能性较强的职业，鉴定的目的是证明劳动者的知识和劳动技能水平，如各类技术设备操作维修人员、厨师、钢琴调琴师等。

　　有些普通职业，则只需要劳动者提供参加过专业培训的结业证明，即可以作为雇主选聘的参考，如文秘、推销员等职业。但事实上，雇主总是期望聘用能力较强的熟练劳动者，所以，职业能力等级证书对就业也就有着重要的影响。

　　就业限制类职业是职业资格管理的主要对象，也是职业资格制度建设的重点。对就业限制类职业，国家实行严格的职业准入制度，没有取得相应职业资格证书的人员不得从事这类职业，雇主雇用无职业资格证书的人员属于违法行为，要受到处罚。

　　就管理体制来说，发达市场经济国家对职业资格的管理，欧美国家以及受欧美影响较大的国家，基本上是以行业组织管理为主，即使就业限制类职业，从业者也是接受行业组织的考核，获得职业资格证书；需要注册的，也是在行业组织注册。而亚洲国家政府管理的更多一些。这与各个国家的传统、管理理念和发展道路有很大联系。