继“低保”制度实施以来，上海陆续出台了大病重病医疗救助、教育救助和住房救助等制度，并于2005年提出了“低收入家庭”的概念，使一批人均收入为最低生活保障线150%以内的家庭进入到了政府救济的范围内。然而，刚性的政府救济制度总免不了会有“断层”和“空隙”，为了尽量让每一个需要帮助的人都得到救助，上海市政协课题组在广泛调研的基础上提出：充分发挥社会互助的弹性优势，弥补政府救济制度和政策中的“缝隙”。

　　政府救济有“缝隙”

　　政府救济通常会设置标准线来划定受助人群的范围，这种做法最大的特点是公平公正，但却容易因“一刀切”而“遗漏”一些需要帮助的人群，比如支内退休回沪人员中的困难群体、所患大病重病不在规定病种之内的患者等等。此外，还有一小部分困难群体在得到救助后还“差一口气”，但再帮一下的资金却“师出无名”。

　　上海市政协课题组在调研中发现，截至今年2月，本市注册登记的慈善公益组织已有754家，他们在全国率先采用国际通行的做法，衍生出了“慈善助医”、“博爱助学”、“希望学校”、“关爱行动”、“银发工程”、“教育慈善”等概念和形式，在不同领域对弱势群体开展了弹性的社会互助，在一定程度上弥补了政府救济中的“缝隙”，但公益事业、慈善帮困的作用并没有得到充分发挥。

　　制约慈善公益事业发展的一大主要原因是政府和社会组织之间的关系没有理顺，政府部门对慈善公益组织的指导、服务和监督还不到位，两者之间缺乏统筹协调。其中，信息不通是最突出的问题之一，目前负有政府救济职责的部门之间和社会各慈善公益组织之间各自为政，资源不能共享，不仅影响了工作效率而且增加了管理成本。针对这一问题，市政协课题组建议，政府除制定社会救助事业的发展规划、扶持政策和加强监督外，还应当建立信息沟通制度，引导慈善公益组织活动与社会保障之间有效地衔接；慈善公益组织之间也要经常沟通，促进形成行业规模。

　　参加慈善捐赠的仅1%

　　公民和团体的慈善公益意识不强是制约慈善公益事业发展的深层次原因。调研发现，发达国家的慈善捐赠约有80%来自民间，而我国仅1%来自百姓；而近十年来，上海参加慈善捐赠的企业仅占该市登记注册企业的1%左右。

　　造成这一现象的重要原因是鼓励捐赠的法律法规迟迟没有出台或“落地”。据了解，按照我国的《企业所得税暂行条例》规定，国内企业的公益、救济性捐赠，只有在企业年度应纳所得税3%以内部分才准予扣除，而外资企业却可以在税前全额扣除；根据有关规定，目前只有中华慈善基金总会与中国红十字会等7家慈善组织是捐赠全额免税的慈善组织，而上海其余数百家慈善公益组织都无法享受这一政策；此外，国家规定的个人公益募捐款可在上缴所得税中抵扣的政策，至今没有“落地”。正是这些问题大大影响了慈善组织、企业和个人对捐赠的态度。

　　课题组建议，上海应从完善法规建设和优化政策环境两方面着手推动社会慈善事业的发展。从立法角度讲，上海应加快《上海市社会救助条例》、《上海市社会募捐条例》、《上海市志愿服务条例》等法规的制定；在政策制定方面，应将支持社会救助事业发展的资金纳入公共财政框架，并促进既有政策的“落地”。

　　如何避免重复募捐

　　多头募捐、重复募捐使不少市民和企业团体对慈善捐赠造成了反感，这也是制约社会慈善事业发展的重要原因。由于缺乏统筹机制，各慈善公益组织往往会不约而同地为同一件事、同一些人向社会寻求帮助，有些募捐甚至会演变成强制性摊派。

　　课题组建议，可以借鉴社会救助工作有深厚基础的国家和地区的做法，推动上海社会救助事业的发展。比如，为避免多次、重复募捐，有公开募捐资质的慈善公益组织可以采用联合募捐的形式，每年确定特定时间联合开展统一募捐，或者将捐款按比例划分给各慈善组织，或者同一时间在全市不同区域分别募捐。又如，各慈善组织每年应根据已确定的项目，测算出所需资金，再制定募捐预算和资金来源，在管理部门审核批准的基础上有序开展募捐和救助活动。此外，政府部门还应对慈善公益组织建立绩效评估制度，定期将它们的募捐活动和绩效进行公示。(钮怿)