发展社会主义民主政治的重大举措

　　全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁

　　《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)于2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十三次会议通过，国家主席胡锦涛已于同日签署第53号主席令予以公布，将于明年1月1日起施行。

　　立法和监督是宪法赋予人大的两项重要职权。这两项职权的行使，都需要有相应的法律使之规范化、程序化。对立法权的行使，立法法已经作了规定。对监督权的行使，这些年各级人大常委会进行了积极的探索和实践，积累了有益的经验，但长时间里还缺乏统一的法律规范。因此，各级人大代表、常委会组成人员、广大人民群众久已期盼监督法早日出台。

　　我国已进入改革发展的关键时期，深刻变化的国际环境，艰巨繁重的改革发展任务，复杂多样的社会矛盾和问题，都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。加强人大监督和各方面的监督，是发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的必然要求，也是做好改革发展稳定各项工作、维护人民群众利益、构建社会主义和谐社会的必然要求。在新的形势下，监督法的颁布实施，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法制建设，推进改革发展稳定的大好局面，维护最广大人民的根本利益，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　一、人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分

　　早在1945年7月，抗战胜利前夕，爱国民主人士黄炎培先生到延安访问，当时他已经清楚地看出中国共产党领导的革命必将取得胜利，于是就向毛泽东同志提出了中国共产党执政后如何跳出历朝历代兴衰更替的“周期率”这样一个重大问题。毛泽东同志回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢懈怠。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这个回答非常严肃、深刻，人们至今仍然记忆犹新。28年前，党的十一届三中全会实现了战略转折，在我们党的历史上具有里程碑的意义。邓小平同志深刻总结了我国历史的与现实的、正面的与反面的经验，特别是十年内乱的沉痛教训，并研究了国外的经验，在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇实际上是党的十一届三中全会主题报告的讲话中指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。他是把这个问题提到关系党和国家前途命运的高度来阐述的。2002年11月，党的十六大继承并在新形势下发展了毛泽东思想和邓小平理论，郑重地把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。江泽民同志在向大会所作的重要报告中指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”这样两个转变，既为我们党执政提供了广阔的舞台，又对我们党提出了严峻的挑战和考验。针对党的这种历史方位和面临的复杂形势、严峻考验，这次大会严肃地把“改革和完善党的领导方式和执政方式”作为政治建设和政治体制改革的一项重大任务，提到了全党同志面前。以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视党的执政能力建设，党的十六届四中全会专门就这个重大战略课题作出了决定。由于我们党是执政党，党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的，加强党的执政能力建设同时也是加强国家政权建设，核心问题是要提高领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险的能力。要做到这一点，教育是基础，制度是保证，监督是关键。为了更有效地保证国家机关及其工作人员把人民通过法定程序赋予的权力用来为人民谋利益，正确行使权力，防止滥用权力，必须把对权力运行的制约和监督纳入制度化、法律化的轨道。

　　经过多年努力，我们已经建立并在逐步完善党内监督制度，以解决党纪问题；已经建立并在逐步完善行政监督制度，以解决政纪问题；已经建立并在逐步完善司法监督制度，以解决法纪问题。此外，还有民主监督、群众监督、舆论监督，等等。这些监督制度，同人大监督制度一起，共同构成了党和国家监督体系。这个监督体系是全方位、多层次的，实践证明是符合我国的国情和实际、行之有效的。在党的统一领导下，把各方面的监督结合起来，形成监督合力，充分发挥党和国家监督体系的整体功能，才能提高监督实效。

　　在党和国家监督体系中，人大监督的地位与作用是什么？回答这个问题，首先需要明确人大的性质与职权。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。人大作为国家权力机关对政府和法院、检察院进行的监督，是党和国家监督体系的重要组成部分，是宪法赋予人大的一项重要职权，是代表国家和人民进行的监督，是具有法律效力的监督，是最高层次的监督。监督什么？按照1990年党的十三届六中全会决定提出的“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”的要求，依据宪法有关规定，各级人大常委会作为同级人大的常设机关，它所进行的监督概括起来有两种，一是工作监督，一是法律监督。所谓工作监督，主要是通过听取和审议政府和法院、检察院的专项工作报告、组织执法检查等形式，促进依法行政、公正司法。所谓法律监督，就是不论下一级人大及其常委会，还是同级政府，如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议、决定或者发布的决定、命令是违法的或者不当的，人大常委会通过对规范性文件的审查，有权力、有责任予以撤销，以维护社会主义法制的统一和尊严。人大及其常委会行使国家权力的特点是只作决定，而其自身并不执行。谁执行？政府是国家权力机关的执行机关，要依法行政。法院、检察院是司法机关，依照法律规定独立行使审判权、检察权，要公正司法。人大常委会通过对政府和法院、检察院的监督，确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。按照依法治国的要求，在我们的国家，绝不允许有法不依、执法不严、违法不究，绝不允许滥用职权、失职渎职、徇私枉法。人大常委会如果不把工作监督和法律监督搞好，就会失职；如果具体办理依法应由政府和法院、检察院办理的事情，就会越权。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，既不能失职，又不能越权。人大常委会对其职权范围内的重大问题，能不能管？当然能管。人大常委会依照宪法和法律的规定，有权提出质询案，必要时可以组织关于特定问题的调查委员会，还有权提出撤职案。监督法对人大常委会行使这些职权的程序都作了相应的规定。人大常委会受不受监督？当然要受监督。按照监督法的规定，各级人大常委会行使监督职权的情况应当向本级人大报告工作，接受监督；同时，还要向社会公开，接受群众监督。这就是我们的国家体制。

　　二、人大监督工作遵循的基本原则

　　制定监督法的工作，从80年代中期开始酝酿到现在出台，经过七届、八届、九届、十届全国人大，前后20年，这在我国立法史上是罕见的，来之不易。历时这么长，主要是因为这部法律的政治性很强，涉及我国的政治制度和国家体制，涉及如何处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系，如何处理好加强人大监督与支持政府和法院、检察院依法履行职责的关系，如何正确地按照民主集中制的原则行使监督职权，需要通过“实践、认识、再实践、再认识”这样一个过程，积累经验，统一认识。

　　坚持正确的立法原则，是提高立法质量的重要保证，也是统一认识的前提条件。制定监督法总的原则是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中、六中全会精神，以宪法为依据，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况作出规定：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见不完全一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。

　　监督法从推动党和国家事业发展、维护最广大人民的根本利益、实现国家长治久安出发，把各级人大常委会行使宪法和法律赋予的监督职权纳入了规范化、程序化的轨道。各级人大常委会依法做好监督工作，最重要、最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，人民代表大会制度是把三者有机统一起来的重要制度载体。监督法从坚持走中国特色社会主义政治发展道路的高度，明确地规定了人大常委会行使监督职权所必须遵循的基本原则，主要的是三条：

　　一是坚持党的领导，处理好加强人大监督与维护党的领导的关系。要把中国的事情办好，从根本上讲，取决于我们党，取决于党的执政能力和领导水平，取决于党的先进性和战斗力。我国的宪法第一条就开宗明义地明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级的领导是通过它的政党实现的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是执政党。坚持党的领导是历史的结论、人民的选择，是国家发展、民族振兴、中国人民为人类文明作出更大贡献的根本保证。邓小平同志指出：“从根本上说，没有党的领导，就没有现代中国的一切。”江泽民同志指出：“加强党的领导与发挥国家权力机关的作用是一致的”，“只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会制度的作用；而人民代表大会制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导。”人大监督工作坚持党的领导，最重要、最根本的是坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，坚持党的方针、政策，保证党的重大决策在人大监督工作中得到贯彻落实。监督法明确规定：各级人大常委会行使监督职权，“应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。”坚持和维护党的领导，是人大常委会监督工作必须始终不渝遵循的政治原则。

　　二是坚持依法行使职权，处理好加强人大监督与支持政府和法院、检察院依法行使职权的关系。前面讲过，依法治国、建设社会主义法治国家，是我们党在新的历史时期领导全国人民治理国家的基本方略，已经载入宪法。按照人民代表大会制度，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。这一点同西方国家实行的“三权鼎立”政体是有本质区别的。人大及其常委会的职权是审议、决定国家全局的、长远的、重大的问题。它并不代替依照法律规定分别属于政府和法院、检察院的职权。依据宪法规定，在人大统一行使国家权力的前提下，对国家的行政权、审判权、检察权又有明确划分。监督法规定，人大常委会对政府和法院、检察院的工作实施监督，目的是“促进依法行政、公正司法”。人大常委会对政府和法院、检察院的工作，既有制约、监督，又有支持、促进，是寓支持、促进于制约、监督之中的。国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检察机关虽然职责分工不同，但目标是完全一致的，都是在党的统一领导下依法独立负责地履行职责、分工合作、协调一致地开展工作。我国的这种政体有利于各个国家机关各司其职，既能充分发扬民主，避免权力过分集中，使国家的政治生活充满活力；又能使国家的各项工作有序进行，提高工作效率，集中力量办大事。监督法明确规定：各级人大常委会“依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”，其“行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定”。依照法律规定的权限和程序行使监督职权，是人大常委会监督工作必须遵循的法制原则。

　　三是坚持民主集中制，在充分发扬民主的基础上集体行使权力，把群众关心的难点热点问题作为人大监督工作的重点。各级人大是由人民通过民主选举产生的国家权力机关，是代表人民行使国家权力的，它的根基在人民、血脉在人民、力量在人民，正如吴邦国委员长指出的：“人大的最大优势是密切联系群众，最大危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿。”因此，坚持民主集中制，集体行使职权，集体决定问题，是人大常委会的全部活动、包括监督工作的特点。从广义上说，人大常委会在监督工作中贯彻民主集中制的原则，必须坚持群众路线，充分发扬民主，广泛听取意见，把开展监督活动、作出相关决议建立在倾听群众呼声、反映群众意愿、集中群众智慧的基础之上。从狭义上说，人大常委会在监督工作中贯彻民主集中制的原则，必须坚持集体行使权力，对列入议程的议题，在民主评论、充分协商的基础上需要作决议时，每个组成人员都享有平等的表决权，一人一票，少数服从多数。胡锦涛总书记指出：人大监督应该坚持民主集中制，依照宪法和法律规定，把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，进一步增强监督工作的针对性和实效性。这就要求人大常委会在监督工作中更加关注人民群众切身利益的问题，把群众关心的难点热点问题作为监督工作的重点，认真抓、反复抓，一抓到底，直至问题得到切实解决。这样，人大常委会的监督工作才不致流于形式，才不会辜负人民群众的期望。监督法明确规定：各级人大常委会“按照民主集中制的原则，集体行使职权”。这是人大常委会监督工作必须遵循的组织原则。

　　三、切实把监督法贯彻好执行好

　　法律的生命力在于实施。监督法规范的，不仅包括各级人大常委会如何行使监督职权，还包括政府和法院、检察院如何履行接受同级人大常委会监督的义务，涉及监督者与被监督者的关系。因此，监督法颁布实施后，各级人大常委会都要依法加强对同级政府和法院、检察院的监督。政府和法院、检察院都要忠实履行宪法和法律赋予的职责，自觉接受同级人大常委会的监督，不断提高依法行政、公正司法水平。各级人大常委会都要自觉地在党的领导下依法履行监督职责。各级人大常委会党组要自觉地接受同级党委的领导，遇到重大问题要及时向党委请示报告。按照党中央的要求，各级党委都要支持和保证人大常委会依法开展监督工作。为了把监督法贯彻好、实施好，按照吴邦国委员长在十届全国人大常委会第二十三次会议闭幕会上的重要讲话中提出的要求，当前需要抓紧做好以下四项工作：

　　一要认真学习党中央关于加强人大监督工作的一系列重要精神，从坚持走中国特色社会主义政治发展道路的高度，深入领会监督法的精神实质。各级人大常委会组成人员和机关工作人员，都要结合工作实际，认真学习监督法，深入领会监督法的精神实质，把思想统一到监督法上来，进一步加深对我国政治制度和国家体制的特点和优越性的认识，切实增强坚持和完善人民代表大会制度的坚定性和自觉性，切实增强坚持走中国特色社会主义政治发展道路的坚定性和自觉性，为监督法的实施打下坚实的思想基础。

　　二要搞好规范和过渡工作，确保监督法得到全面、正确的实施。监督法明确了各级人大常委会监督工作的重点、应当遵循的基本原则以及监督工作的形式和程序等，规范了地方各级人大常委会最为关注、最希望规范的问题，具有很强的针对性和可操作性。多年来各地方为加强和改进人大监督工作进行了积极的探索和实践，有的地方还制定了人大监督方面的地方性法规。正是大家的积极探索，为制定监督法提供了实践经验。这一点应当给予充分肯定。现在监督法已经制定出来，过去各地方的一些做法与监督法规定不一致的，需要按照监督法的规定进行调整和规范。各地方要利用监督法正式实施前的这段时间，在认真学习监督法的基础上，对原来的有关地方性法规和工作文件等进行全面梳理，对符合监督法规定的，要加以深化、细化；对与监督法的规定和精神不一致的，要及时做出调整，认真加以规范，实现平稳过渡，为实施监督法做好充分准备，确保监督法得到全面、正确的实施。

　　三要以贯彻实施监督法为契机，进一步加强和改进人大监督工作。长期以来，各级人大常委会在行使监督职权方面做了大量工作。本届全国人大常委会高度重视监督工作，从一开始就确定了围绕中心、突出重点、增强实效的工作思路，综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查和跟踪检查等形式，不断加强监督工作，取得了明显的成效。人大监督工作的实践充分证明，贯彻实施好监督法，关键的一条是要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题上。只有这样，才能更好地行使监督权，使监督工作更有深度、更具实效。事实证明，这样做，各级人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了；对各级人大常委会工作的要求不是降低了，而是提高了；各级人大常委会加强监督工作的责任不是轻了，而是重了。各级人大常委会都要以贯彻实施监督法为契机，结合实际，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，努力增强监督工作的针对性和实效性。

　　四要加强各级人大常委会机关建设，为常委会实施监督法发挥参谋助手作用。人大常委会的办事机构、工作机构是常委会的集体参谋班子和服务班子。在常委会的领导下，常委会机关全体干部提高自身素质，做好本职工作，对于常委会提高依法开展监督工作的质量和效率，增强监督实效，具有重要作用。因此，人大常委会机关全体干部都要认真学习、准确理解监督法，按照监督法的规定和各自的职责分工，制定具体的工作方案，为常委会全面、正确地实施监督法切实负起责任，当好参谋助手，做好服务工作。