日前，一份建议将“国家环保总局升格为环境保护部”的报告，再次将中国环境治理改革推上前台，这份报告更是直称：环境治理的改革应该借鉴过去25年以来积累的对国企的改革经验，改变多头管理造成的无序现状。

　　专家建议效仿“国资委经验”

　　作为中国环境与发展国际合作委员会(下称“国合会”)环境执政能力课题组(下称“课题组”)外方组长，杜丹德已经和他的组员们一起工作了将近3年时间。

　　“OECD最近发布的环境管理绩效指标(EPI)对166个国家环境质量和政策绩效进行了排名，其中中国排名第94位，低于世界发达国家和许多其他发展中国家。”杜丹德称，种种威胁的存在迫切要求采取紧急有效的环境治理措施。

　　所以，课题组的报告中明确提出了将“国家环保总局升格为环境保护部”的建议。而“这个建议同时作为‘国合会’的研究成果提交到国务院。”美国环保协会中国项目主任张建宇对记者说。

　　“中国政府已将环境保护的重要性上升到了国家战略的高度，特别强调环境保护在国家发展策略中的重要性。但是，要想真正解决这些问题，课题组认为需要在环境管理方面进行根本和全面的变革。”张建宇说。

　　课题组特别建议要把对环境治理的改进提高到对经济体制改革一样的高度上来，从而保证人民的福祉。

　　“我们发现，中国环境治理能力上面临的首要挑战，是国家环境保护总局在政策规划、实施以及与相关机构协调方面的行政权力与能力不足。”张建宇说。

　　一个不争的事实是，去年松花江重大水污染事件爆发初期，时任国家环保总局局长的解振华让地方上的官员给“蒙蔽”了，在作出错误判断后不得不引咎辞职。

　　“环保总局不是国务院的独立部委，这一现象使环保总局难以参与涉及国家环境优先领域的政策制定过程，难以协调其他部委机构和调解环境纠纷。环保总局被赋予了制定和实施环境政策的责任，但是没有充分的政策工具和行政能力达到这些期望。”张建宇说。

　　按照报告设想，将成立由总理任组长、各相关部委负责人参加的环境问题领导小组，秘书处设在环境保护部。并通过增加预算和扩大国家环保总局的编制，提高中国中央政府环境管理系统的能力，以便其能够履行自身在分析、监测、管理、技术与专业培训以及执行等方面的职责。

　　据了解，目前国家环保总局人员和资源相对较少，只有2300名雇员(219名行政管理人员在北京总部工作，2000多名在隶属于国家环保总局的下属事业单位工作)。即使国家环保总局六个地方督查中心全部建成，聘用180名人员，其人力资源依然薄弱。

　　“省直辖”浮出水面

　　但在课题组成员，南通市政府副市长杨展里看来，目前环保最大的问题还在地方。

　　杨展里解释说，中央政府的环境监管意愿很难落实，最主要原因在于地方环保局接受国家环保总局和当地政府的双重领导，尽管在业务上听命于国家环保总局，但在预算和人事上受当地政府领导和控制。

　　杨展里说，在这样的制度安排下，地方政府对环保工作的投入是全面平衡地方工作和各个职能部门的结果。实际情况往往是地方政府官员把当地经济发展放在工作的首要位置。

　　松花江污染事件后，数千个地方环保局着手解决跨边界或跨地区的环境问题。“但这与地方机构的设置又是不相称的。”张建宇说，全国共有2500多个县、市、省和国家级的环境单位，在部门间合作和协调方面产生了很多问题。

　　“应从更大的范围考虑环境治理问题。”杜丹德称，至少应该先在全国所有主要大型城市加强环保局的机构建设。第二步是加强省级环保局。另外，省市环保局的资金应由省、市和中央政府分担，一方面确保政府间的责任共担、协调和监督，一方面保证国家环境目标的实现。

　　“一个明确的提法就是‘省直辖’。”课题组中方组长，清华大学公共管理学院常务副院长薛澜称，即改革地方环境管理体制，建立省以下环境直管制度，赋予省政府任命下级环保局长的权力并要求省政府为下级环保局提供运行经费。国家环保总局也可以通过为需要的省市提供财政支持来改进地方环境管理水平，赋予新近成立的区域环境执法办公室更多协调和指导地方环境工作的权力，建立更加严格的地方环境指标考核体系。

　　薛澜称，这条建议的目的是，学习国际上过去几十年前为在经济发展与环境之间达到和谐平衡而取得的经验，纠正中国目前所面临的严重分块的环境政策单位。

　　据了解，“省直辖”是今年国家环保总局力推的一项重点工作。国家环保总局副局长潘岳此前已公开表示，希望尽早实现“垂直”管理，至少是在执法权和监测权方面有限的垂直管理。

　　垂直管理最直接的目标，是力求破除地方保护，维护中央政令畅通。不过“国合会”专家也承认，垂直管理不能完全摆脱地方干扰，由于部门还在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府。另外，垂直管理使监督部门减少，也容易滋生腐败，长久之计还在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。

　　“中国的法制建设还不很完善，尤其在一些经济落后的基层地区，行政干预还很严重，一些污染大户往往同时也是利税大户，受到地方一些领导的特别关爱。”张建宇说，这常使环保执法决定成为一纸空文。