公安系统第一次全面完整地制订组织管理法规，是对一段时间以来各地警务改革的总结和对公安队伍当前面临问题的回应。但公安系统改革仍在继续探索中

　　在国务院总理温家宝签字同意11天之后，11月24日新华社全文发布了国务院制订的《公安机关组织管理条例》。

　　“这是公安系统第一次如此全面完整地制订组织管理法规。”起草小组一位成员告诉《中国新闻周刊》。

　　《公务员法》今年开始实施以来，很多部门的管理条例、管理模式与之不符甚至发生冲突，“公安系统此番制订这一条例，就是为了与上位法更好地衔接。”这位起草小组成员说。

　　4个月前，深圳公安系统在国内率先启动了公安专业化改革，其精神也源自这一条例。起草小组成员说，该条例已起草3年之久，深圳方面的动作起始于最早的那个征求意见稿。3年来，尽管数易其稿，但精神却并未改变。简而言之，条例是对一段时间以来各地警务改革的总结和对公安队伍当前面临问题的回应。

　　突破“警力下沉”障碍

　　条例出台前夕，一位安徽省的警察在网上发帖抱怨：“本人大专毕业后从警22年，现在还是个股级。”

　　起草小组成员说，这位警察的遭遇并非个案，而是一个普遍存在的现象。长期以来，一线、基层民警晋升不易是无可否认的事实。

　　“从改革与发展的趋势看，执法权主要由区县公安机关行使，市级以上机关更多行使管理协调指导的职能，这就要求要求警力尽可能地下沉在一线”。曾参与条例论证的中国人民公安大学教授余凌云对本刊说。

　　不过，尽管公安系统自上而下每隔几年就做出一次要求，但警力仍然过度“上浮”。仅以改革前的黑龙江省大庆市为例，其一线警力仅为全部警力的48.5%。待遇跟不上，强行命令“警力下沉”只会陷入原来的“下沉——上浮——再下沉——再上浮”的怪圈。

　　而警力难以“下沉”的原因之一，在于基层和一线公安机关更难得到晋升机会。相对于其他机关，公安机关在重构职务职级方面更为迫切。目前，公安系统在编警力约占公务员总数的四分之一，在规模上居于首位。“但是，相对于其他部门，20人中就有一个局长，五个处长，八个科长相比，公安部门则是200人中只有一个局长，五个处长，八个科长”，起草小组成员告诉《中国新闻周刊》，“这导致公安系统压职压级的问题异常突出”。

　　仿效《公务员法》中职务与职级的规定，起草小组设计了警员职务序列。条例规定：公安机关内设执法勤务机构警员职务由高至低为：一至四级警长和一至三级警员。公安机关及其内设综合管理机构警员职务由高至低为：正(副)巡视员、正(副)调研员、正(副)主任科员、科员、办事员。第十四条规定：公安机关人民警察的级别，根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。

　　这些规定解决了公安系统千军万马挤独木桥的局面。“如果一个老警察与局长同时进入公安系统，这项规定将保证其待遇与局长‘大体平衡’，从而使更多一线警力安心工作。”余凌云说。

　　起草小组成员告诉本刊，原则上，非领导职务的级别不能超过其所供职单位的领导级别，至多可以平级。

　　可以参照比较的时，由于提前启动了改革，深圳市公安局的方案较之条例更为细化，该局改革办制订的方案中，内设执法勤务机构警员职务由高至低为：一至二级高级警长、一至四级警长、一至四级警员、和初级、见习警员，比条例多出了五个级别。

　　另外，条例还通过队建制对公安系统干部晋升的问题进行了规范。条例第十一条规定，公安机关内设执法勤务机构警官职务由高至低为：正(副)总队长、正(副)支队长、正(副)大队长、正(副)中队长。“这是首次在法律层面对队建制进行了规范和肯定”，起草小组成员说，“队长的级别与原先原则上对应的处长、科长级别脱钩，细则中将重新规定队长的级别，但无论如何，队长就是队长，与处长无关”。

　　条例的这一规定，既是对地方上一些探索的肯定，同时也对各地五花八门的标准进行了“正规化规范”。

　　条例中，条块两方面都没有提及警署这一设置，意味着上海等地最先实行的警署式改革未受肯定。记者致电上海市公安局，该局明确回复：警署已经全部改回原来的名字——派出所。起草小组成员说，某些地区的警署改革等于增添了一个新的层级，在管理上属于“叠床架屋”，并且，当时警署改革的目的之一也是为了扩大警员晋升的渠道，而条例中的相关规定已经覆盖了这一问题。经费保障任重道远

　　“全国还有20%的警察被拖欠工资。”在公安部和人事部联合调研之后，起草小组成员告诉《中国新闻周刊》。

　　至于警察“自费破案”(警察个人先垫资破案)的总金额，这位成员没有透露具体的数字，只是说“计量单位不是万，而是亿”。在一些地方财政吃紧的地区，甚至还有被害人出钱破案的现象。

　　显然，这正是“以罚代管”“指标制”背后的动力源泉。尽管“收支两条线”多年来被反复强调，但制度规定与现实的巨大反差仍然让一些警察铤而走险利用职权之便谋取私利。据北京市公安机关发布，包括北京这样的特大城市，指标制也直到今年夏天才被废除，代之以“数据常量”。

　　条例第二十三条规定：公安机关应当按照国家规定，将各项罚没收入和行政事业性收费收入全额上缴财政。县级以上人民政府按照国家规定的经费项目和标准，将公安机关经费列入财政预算，实行全额保障，并对经济困难地区的公安工作给予必要的经费支持。

　　“应实事求是地看待条例”，起草小组成员说，“条例只是公安系统的管理条例，经费保障问题只能在条文中提一下，具体到如何落实，就不是一个条例、一个部门所能解决的问题。”

　　据本刊了解，条例制订过程中，不仅正常的办案、机构运转经费被提及，对警员高薪养廉的思路也曾有人提出，方案是警员退休时，只要廉洁勤政，可以获得10年甚至20年的工资总额作为补偿。据悉，若以20年工资计算，平均每人获得的奖励约在五六十万上下。但虑及财力，这一思路最终并没有写进条例。

　　改革尚在路上

　　条例公布前夕，公安系统开始进行一揽子的准备工作。

　　首先，今年9月22日，中共中央组织部和公安部党委联合下发了《地方公安机关领导干部任职条件》，强调要从有基层公安工作经验的人员中选拔市、县两级公安机关领导干部。

　　其次，公安部副部长白景富10月29日在全国公安机关“三基”工程建设工作会议要求全国县级公安机关机构“瘦身”，“原则上，县级公安机关内设机构总数控制在10个左右”。

　　“除了这些与条例配套的工作，改革的下一步思路可以汲取深圳经验”。起草小组成员说。

　　条例与深圳方案的主要区别在于，前者的适用范围仅为警员，后者则扩大到警务机关的全体人员。深圳方案将人员分为警察、文职、雇员，其中警察专注于公安执法和社会管理，文职人员和雇员专注于内部管理和保障服务。

　　目前，深圳改革一直在低调进行，显示公安改革仍在继续探索之中。据《深圳商报》报道，深圳市委书记李鸿忠特别强调，检验改革成败有三条标准：一看是否有利于“警力下沉”，加强一线；二看是否有利于提高效率、加强队伍战斗力；三看是否有利于实现社会治安的好转。