“居者有其屋”的美妙规划，在“市场化”口号的冲击下七零八落。作为全国住房改革的先行者和范本，深圳在经历了这样的摇摆和轮回后，才回到当初的思想原点：一个完善的住房体系，应该是政府与市场各司其职，分工合力

　　2006年11月初，深圳市住房租赁中心刚完成了一次集中的出租房分配，将40套全成本微利周转房配给了市公安局，满足了59位急待住房的警员。

　　他们被抛向市场

　　在深圳有限的保障性住房中，全成本微利周转房是其中的一支。

　　深圳市的房改从1988年开始，比全国房改的时间表早了整整10年。1993年，这个城市自豪地宣称，深圳市有户籍人口的住房问题已经基本解决，该市住宅局因此于1992年获得了联合国人居荣誉奖。

　　但是十几年后，党政机关单位的新晋公务员却成为这个城市的一类缺房户。据深圳市住宅局前副局长董日臣回忆，自1999年梅岭一村竣工后，深圳市没有再划拨一块政策性住房的土地。2002年，公务员系统住房实行新老划断。2003年后新进入机关的公务员，不再由政府修建住房解决。深圳市住宅局房改处的官员告诉记者，这个群体目前在深圳约有6000～7000户。

　　而政府提供的租赁住房的另一支——社会微利周转房(提供给深圳市非公务员的社会人员)，房源更为紧张。深圳市住宅开发修缮租赁中心甚至已经不接受租房者的档案备案了。租赁中心的工作人员告诉记者，如今深圳市内为有户籍的社会租房者提供的房源，只是梅岭四村里的一栋小高层，而深圳市低收入户籍家庭登记在册的约为7500户。

　　7500户，一栋楼，要想享受到政府住房的好处，几乎是中彩票的几率。

　　在深圳自1988年传承下来的住房保障体系中，是否拥有户籍、在机关事业单位还是企业单位工作，是能否享受政府住房保障的关键条件。而资料显示，在深圳市居住3个月以上的非本市户籍人口已达到1030万，约为户籍人口的5倍。

　　为解决这一部分人的住房，“市场自发形成了以旧有公房和农民房作为替代物的机制。它们执行了廉租屋的职能，其户型普遍在50～60平方米以下。”世联地产董事长陈劲松这样总结深圳容纳人数最多的一种居住方式——租赁农民房。

　　渔民村、蔡屋围、皇岗村、岗厦片区、布吉的大芬村，都是深圳市著名的“城中村”。如果新来这里闯世界的年轻人，不太介意离窗口不过几十米的铁路上火车尖利的汽笛，或者货车经过时飘出的生猪骚味，还可以忍受仅容一人经过的道路上积满了泥浆无处下脚，700块左右的租金，便足以租下一套一室一厅的农民房，这是他们进入这个寸土寸金的城市的最低门槛。

　　在特区外，农民房成为建筑主体，沿着城市发展轴线如深惠路、107国道呈带状分布，容纳了深圳市70.8%的暂住人口，也就是无户籍长住深圳人口——农民工、手艺人、或者尚未得志的艺术家。

　　根据深圳市2005年的统计数据，深圳市住宅类出租屋面积共计1.3亿平方米，其中农民房或其他私人自建住房总量是1.2亿平方米，它们是保障“居者有其屋”的最重要手段。

　　作为全国最早实行房改，最早提出住房保障方案的城市，深圳目前的居住现状却与其他大城市并无二致：由市场提供95%的房源，收入几乎是惟一的标尺，精确地衡量着市民居住的面积、享受的绿化、生活的宁静程度以及有多少安全感。

　　但如果时光倒流17年，1989年出台的《深圳市居屋发展纲要》，已经比照香港、新加坡，勾画出了一套完备的住房保障体系。

　　“居者有其屋”的理想

　　1988年，深圳市房改方案出台，并在一年后制定了《深圳市居屋发展纲要》。这是全国第一个政府修建政策性住房与市场开发商品住房两轨并进，并划分各自比例的纲要。

　　在这个纲要里，可见一个完整的住房保障体系：

　　对党政机关公务员，政府修建福利房；

　　对企业职工，提供微利房；

　　有户籍但不具备购房条件的人员，可以租住政府修建的全成本微利周转房；

　　而有户籍无购房条件的企业员工，政府修建社会微利周转房供租赁之用；

　　没有户籍的从业人员，政府则计划修建租金稍高于微利周转房的单身公寓；

　　对有城市户口但没有职业的居民，政府在以福利微利房为主的莲花二村和益田村，修建了一些30～40平方米的复式住房，由于空间有3米多高，整个居住面积拓展为50～60平方米。

　　两轨多价的住房体系已定。《居屋发展纲要》还拟订了福利房占30%，微利房占40%，商品房占30%的比例，并注明:此后，建房比例两头逐渐减少，微利房逐渐增多。

　　这就是深圳房改的著名模型——纺锤型。它借鉴了香港和新加坡的经验。这两个近邻，是深圳对外开放，实行拿来主义的两个窗口。香港最初的政府建房约占20%～30%，但随后政府建房比重逐渐增加至60%。新加坡更是政府建房，保障大众的模范，建屋发展局目前已经承揽了全国90%的建屋任务。

　　“也就是说，按房改最初的设想，政府建房应该越来越多。”董日臣说。

　　但实际情况却背道而驰。10年后，说起当初的纲要成为一纸空谈时，董日臣犹自喃喃地说：要建政府房总是没地，开发商建房就有地。

　　1988年房改方案的目标，是使特区每个职工家庭都住上一套单元式住房，保证改革的措施中有一条为：加强房屋管理局的工作。

　　深圳市负责建设政府房的机构是住宅局，在权力设置上该局的权力设置和国土资源局平级，并没有香港居屋委员会和新加坡建屋发展局在拿地上的优先权，这为今后在争取建设用地时住宅局每每不敌国土局，埋下了伏笔。

　　政府房PK商品房

　　到1993年，到深圳的外地人口渐渐增多，董日臣回忆，当时住宅局提出由政府与地产商共同修建出租房，解决没有深圳户口，但长住深圳群体的住房问题。主管城市建设的副市长说，这个想法好，今年就建10万平方米。当时住宅局还为此成立了租赁中心，负责修建和管理出租房。

　　但是这项计划过不了拿地这一关。深圳市国土局最后批出两块地，非常偏远。一块是留仙洞，在特区西边的分界线上，离整片地最近的建筑物只有一个看守所；另一块地全是山坡，根本无法建房。

　　董日臣看好了香蜜村附近的一块地，“约有30万平方米。政府开发好后闲置了几年，已经长出荒草，修建政策性住房太理想了。”但管土地建设的副市长答复说，这么大一块地，也不能都给住宅局。住宅局最后得到了几万平方米，其他被不同的开发商瓜分。

　　上世纪90年代初，深圳百业待兴，而国家投资有限，吸引外来投资和卖地生财，成为深圳市政府的两大财政支柱。

　　一边是大庇寒士的安居理想，一边是城市建设和地产投资带来的财政诱惑。这样的利益权衡之下，政府建房的速度大大落后于市场商品房的建设速度。

　　1998年，董日臣在退休前几个月被免职，市政府也完成了领导交替，房改纲要也在这些个人命运的沉浮中发生着变化。2000年，房改纲要中一些有利于二次公平的“面积差价制”被废除。从此，机关公务员购福利房，只需根据级别高低享受不同面积的购房标准。消息传出，曾制定改革方案的骨干心灰意冷，一位前房改小组成员为此放声大哭。

　　新一代住宅局面临的问题依然没有改变。“我们不缺钱，但是没地。”房改处一位官员重复着董日臣的叹息。

　　2002年，在取消住房供应双轨制的名义下，国土局宣布，深圳市将不再划拨政策性住房用地。在“十五”期间，深圳市政策性住房的建房比例和开发商建房相比，“每年所占比例还不到1/10，甚至有一年，1平方米都没建。”一位熟悉深圳住宅开发的人士对记者说。

　　到2005年底，13年间深圳市只建设了5.86万套政策性住房，仅占住宅开发面积的4.5%。一位曾参与房改的官员对本刊承认，政府所建保障性住房数量之微，“基本没有研究意义。”

　　重拾17年前的方案

　　进入2004年，房价如脱缰野马，2005年底，深圳房价收入比达到了8.73，超过了国际公认的4～6倍合理区间，政府手里却毫无房源可以调控。政策性住房的建设再次被视为一剂灵药，“实际上，深圳市重提住房保障，就是将17年前的方案重新拾起。”市住宅局房改处一位官员对记者说。

　　但以往以户籍为标准的住房保障概念将被抛弃。深圳市的“十一五”建设规划里，提出了社会租赁住房。“这是一个全新的概念。”这位人士对记者说。

　　计划里，新修建的租赁住房将排除户籍之别，成为深圳市所有常住人口共享的政府房源。政府计划在2006～2010期间，建设政策性住房14万套，其中经济适用房2.6万套，公共租赁住房11.4万套，约占这一期间商品房开发量的1/7。“已经是一个很大的进步。按深圳最新的调查，‘十一五’规划的政策性住房，可以解决深圳人口中收入最低那两成家庭。”房改处一位工作人员说。

　　可是土地日益紧缺，政府建房不会遇到当年的相同困境？惟一多出的“尚方宝剑”是中央的三令五申，“如果有部门还不履行，我们可以有红头文件去找它理论了。”房改处一位官员说。

　　城市的经济发展和市民的居住保障孰重孰轻，一直是决策者要权衡的问题，但延宕十余年后，很多课需要从头重补。1992年，住宅局提出履行住房公积金计划，企业按职工工资总额的13%交纳住房公积金，但深圳市一直没有将此计划在企业中铺开。“领导的理由是：不能给企业增加负担。”董日臣说。

　　公积金在深圳若有若无地推行着，董日臣去劳动局打听，一共约有1亿资金，但没有专款专用的独立账户，也不提供买房信贷支持，“聊胜于无。”一位熟悉深圳住房开发的人士说。

　　在新的住房保障计划里，房改处特地向深圳市各大龙头企业，如招商、华侨城、中兴、华为等发出了问卷调查，企业全部同意交纳住房公积金。新的住房公积金计划也将推行。

　　惟一不确定的是，这一次是“真刀真枪”，还是又将在经济利益驱动下沦为纸上谈兵？