国资委定位之争

　　国资法草案最后时刻“出线”之后，开始驶入了立法快车道。据有关消息，国资法草案的二审最快将于今年4月进行。

　　起草组专家李曙光也介绍，全国人大法工委的工作人员“最近很忙”。这些迹象都表明，国资法的核心问题已经被“攻关”。

　　其实，15年来国资法难产的原因很简单，所有争议都纠结于一处：国资委的定位。而国资委面对的身份之惑在于：是作为一个纯粹的出资人还是作为强势的监管者存在。

　　起草组专家、中国政法大学教授李曙光为代表的观点最终占了上风。

　　他认为，国资法草案对国资委定位的内在精神与立法政策取向是让国资委成为一个“纯粹的”、“干净的”出资人，即剥离其本不应当承担的监督管理的职能，只履行出资人的职责，而不承担其他的义务。

　　国资委的内部监督只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。因此，李曙光甚至建议“国有资产监督管理委员会”应该改名为“国有资产经营管理委员会”。

　　李曙光认为，国资法一审草案中剥离了国资委的行政监管职能“是一个进步”。

　　前国资法起草组组长刘仪舜也认为，“政府不能既当婆婆又当老板，不能既有行政管理职权，又直接充当出资人代表，直接管理企业，这样的‘政企不分’，后果是它不仅不能胜任国有资产经营的繁重使命，而且很可能造成一个部门或少数人专权。”

　　但国资法起草中还曾出现另一种观点，即“要求打造一个强势的国资委”，《物权法》专家、武汉大学教授孟勤国就是这种观点的代表。

　　孟勤国教授认为，庞大的国有资产没有一个“庞大”的出资人，会导致资产的流失。从司法的角度，国务院作为国家财产所有权的一个代表，授权国资委履行出资人的职责，因此从出资人的角度要确立国资委的强势地位。

　　“任何投资者对他的企业都是要进行控制的，我们现在经常有一些观点，比如有人说，我们国资委是一个行政机构，你就不应该怎么样，这都是一种没有前提的判断。如果按照这种前提推论，国务院难道也不能管理国有资产了？既然是一个出资人的地位，就必须是一个强势地位，只有强势地位才能管好国有资产。”孟勤国说。

　　孟勤国教授现在回想，他的观点更多的是“私法”上的管理，是国家作为老板，对国有资产的管理。这种形式的管理对于任何一类投资者都是一样的。“我去炒股票，我的账户我可能不管理吗？”

　　而李曙光教授的观点更多的是“公法”上的管理。国有资产的所有和经营一定是要分开的，国家自己不可能经营财产。

　　“要行使所有权，就要找代理人。”国资委作为出资人其实是相当于国家的代理人，国有资产经营公司也可能为了自己的小利益损害整个国家利益，这个时候就需要国家对国资委本身、对国有资产经营公司本身进行监督和管理。

　　在这两种针锋相对的意见之外，还曾出现“第三条道路”。2004年，由华东政法大学顾功耘教授主持的“国有经济法律制度研究”提出了另外的想法。

　　顾功耘教授认为，政府应设立一些特设公司，国资委向这些公司授权经营国有资产，国资委不作为股东、投资者参与决策；或者国资委向一些信托公司委托经营国有资产，由受托人直接经营企业，而国资委作为政府的监督部门，扮演好监管角色。

　　也即是说，国资委剥离出资者职能，而只履行监管者职责。

　　这样的做法同样“事出有因”。据宁波中院法官洪学军博士介绍，我国国有资产监管机构与国有资产运营机构之间实际存在着两层法律关系，即出资关系——出资者和被出资者之间的关系以及授权关系——授权者和被授权者之间的关系。

　　这样的双重关系必然产生国有资产监管机构与国有资产运营机构的“双重身份”，而各自所具有的这两种身份在价值追求上存在冲突。

　　洪学军博士认为，真正意义上的国有资产授权经营只有在将出资人职能从国资委剥离的情况下，国有资产授权经营才有生存的空间。洪学军博士曾在华东政法大学从事博士后研究，项目名称为“国有资产监管法律问题研究”，而顾功耘教授是其合作导师。

　　三方博弈，最终胜出的也是最被普遍接受的“纯粹出资人”方案。