深化村民说事  打造善治乡村

　　——浙江省宁波市象山县开创“村民说事”治理模式推动“三治融合”

　　浙江省象山县纪委县监委

　　一、改革背景

　　2009年，象山县西周镇从“有事多商量”这一朴素真理出发，创造了村民说事，2010年全县推广，历经十年探索实践，不断完善“说、议、办、评”四个环节，形成了党建引领下，集民意疏导、科学决策、合力干事和效果评估为一体的农村基层治理制度体系，其经验做法获全市推广、全省推行，相关内容经中农办提炼写入中央一号文件、受到全国关注。近年来，象山县认真贯彻习近平总书记“让农民自己‘说事、议事、主事’，做到村里的事村民商量着办”的重要指示精神，按照乡村振兴“治理有效”的要求，推动村民说事从1.0版向2.0版迈进，打造三治融合大平台，探索形成自治、法治、德治“三治结合”的乡村治理样本，成为首批全国乡村治理典型案例，全国乡村治理体系建设工作会议去年6月9日在象山召开。

　　二、主要做法和成效

　　（一）提升四个环节，构建乡村治理新流程

　　突出基层党组织的引领作用，不断完善提升“说、议、办、评”治理流程，通过“说”的公开、“议”的规范、“办”的主动、“评”的倒逼，真正让村民自己“说事、议事、主事”，实现基层社会的和谐、稳定、发展。

　　一是增强“说”的广泛性。有事敞开说，不断拓宽说的渠道，在落实固定日子集中说、党员联户上门说的同时，创新方式灵活说，形成“网格说”“线上说”“现场说”等新方式。扩大说的主体，引导发动政法干警、乡贤能人、“新村民”参与村民说事。丰富说的内容，突出围绕乡村旅游、集体经济、村庄建设等发展主题，2019年，全县开展村民说事会8600余次。

　　二是强化“议”的规范性。党组织牵头议，规范议的程序，以小微权力清单为议事准则，常事急事召开村务联席会议商议，大事要事召开村民代表会议商议。提升议的质量，依托乡贤参事会、一村一法律顾问等制度，邀请乡贤、法律顾问参与村庄发展等重大事项，2019年帮助村庄制定规章制度28项。建立议的“直通车”，对村级无法解决的难事特事，通过“一中心四平台”直接提交上级商议决定，2019年，县、镇两级商议解决事项6451件。

　　三是突出“办”的实效性。党员干部带头办，推进“最多跑一次”改革向农村延伸，加快基层便民服务点建设，实行村级事务管理多员合一、专职代办，实现常用事项和民生事项全域通办，让群众办事不出村、不出镇，镇村年均办件131万件次。

　　四是注重“评”的科学性。好坏大家评，开展说事村民专项评，对每件办结事项进行满意度测评，做到一事一评、即办即评。开展村民代表综合评，结合“双述双评”，对村民说事全年开展情况进行综合评价，倒逼干部改进作风、干事创业。开展镇乡（街道）绩效评，把村民说事与集体经济、村庄环境、社会稳定、干部廉洁“四张报表”考评相结合，比学赶超、争先创优。

　　二、打造三个平台，开展“三治融合”新实践

　　以村民说事“说议办评”治理流程为基础，深化内涵、拓展外延、创新实践，把“三治融合”的理念融入到村民说事流程中，深化自治、强化法治、实化德治，打造“三治融合”的实践平台，促进乡村社会充满活力、和谐有序。

　　（一）拓展乡村自治创新平台。完善“说议办评”的具体实践，充分调动村民积极性、主动性、创造性，形成自我管理、服务、教育、监督的治理格局。推动“诉求说事”向说旅游、说集体经济等“主题说事”转变。推动基层权力规范运行，在原有“35条”基础上修编农村小微权力清单“21条”，增强“议”的规范性和“办”的满意度，让“老百姓明白、村干部清白”。强化村规民约的刚性约束，引导各村把社会主义核心价值观融入村规民约，使之成为村民共同遵守的行为法则和道德“公约”。组建乡贤研究会、镇乡（街道）乡贤参事会，发挥乡贤在乡村治理、新农村建设中的积极作用，2019年举办乡贤说事会260次，收到乡贤赞助资金超550万元，吸引乡贤返乡或引荐投资乡村产业项目62.6亿元。

　　（二）完善乡村法治实践平台。始终把村民说事置于法律框架下，深入推进乡村法治“五个一”工程（村民说事一平台、公共法律服务一顾问、法治引领一示范、小微权力一清单、平安防控一网络），让群众在“说事”中感受到公平正义。全面落实“一村一法律顾问”制度，安排573名政法干警、84名法律工作者担任村主任助理或村法律顾问，实现法律顾问全覆盖。积极开展“警民说事”“法官说案”“检察官说法”“律师e说事”，加大农村普法力度，编发《农村实用法条》，2019年，政法干警走访村（社区）911次，参与“村民说事”587次，解答法律咨询2419次，开展法治宣传430场，排查矛盾纠纷4079起、直接化解4060起，实现了县乡村法律公共法律服务站点全覆盖。发挥村民说事宣传发动、了解民情的作用，深入推动扫黑除恶，汇集各类线索531条，帮助破获涉黑涉恶案件590起。探索“信访最多跑一次”改革，通过村民说事畅通初信初访渠道、依法就地化解矛盾纠纷。

　　（三）搭建乡村德治提升平台。注重乡土人情、道德规范的情感认同，以“信用象山”“善行象山”为统领，让群众在说事中充分感受到道德力量，增强德治功能。纵深推进乡风文明建设，深化“善行象山”，结合村民说事制度，开展“四会说四风”活动（红白理事会说新风、家庭联盟会说家风、乡贤参事会说村风、道德评议会说民风），大力倡导社会文明新风。弘扬乡村诚信文化，实施乡风文明指数测评和农民诚信指数测评，深入推进农村信用体系建设，完成农户信息采集14.3万户，实现金融有效农户信息采集全覆盖，其中授信10.1万户、获得信用贷款5.44万户，实现农户信用小额贷款36.2亿元。在此基础上建成信用乡镇13个、信用村437个，并成功创建省信用县。以村民说事为平台，以党员干部为突破口，把整治旧俗、弘扬新风作为必说“事”，大刀阔斧开展婚丧礼俗整治。截至目前，实现农村红白理事会全覆盖，新规执行率99.7%，平均操办成本下降60%以上。

　　三、推进四化协同，开启乡村善治新征程

　　坚持以乡村善治为目标，进一步提升村民说事的深度、厚度、广度和高度，推进乡村治理主体多元化、制度集成化、流程标准化和运行智慧化，推动形成共商共建共治共享的治理格局。

　　（一）推进治理主体多元化。发挥村民说事平台作用，引导推动乡村规划师、农村法律顾问、指导员、事务员、新农人、新乡贤等各方主体参与乡村治理，增强乡村治理活力，提高乡村治理能力和水平。2019年，下派52位“第一书记”，安排17名乡村规划师、87名农村指导员、657名村（社区）法律顾问，落实490名综合事务员，吸引1500余名新乡贤人才协同助推乡村振兴，2018年新引进各类新乡贤、农创客、新农人550余人。

　　（二）推进治理制度集成化。坚持以基层党建为引领，推动基层治理各项制度与村民说事相融合，实现乡村治理制度的集成创新，形成了强大的制度力量。推动小微权力清单、村规民约等制度与村民说事无缝链接，形成规范完善的乡村治理规则。推动新乡贤参事会、一村一法律顾问等制度与村民说事紧密结合，形成充满活力的乡村治理体制。推动党员联户、五议两公开、“最多跑一次”、双述双评等制度与村民说事“说、议、办、评”环节有机融合，形成有序运转的乡村治理机制。

　　（三）推进治理流程标准化。组织实施村民说事乡村治理省级标准化示范项目，争创国家级标准化示范项目，突出做好“一图三表四会议五清单”（“一图”，即村民说事工作流程图；“三表”，即村民说事登记流转表、党员干部（村民代表）联户表和村干部责任分工表；“四会议”，即村党组织委员会议、村务联席会议、党员大会、村民（代表）会议的制度；“五清单”，即基层党建清单、村级集体经济清单、村庄建设清单、农村稳定清单、干部廉洁清单）为重点的制度流程建设，进一步完善了乡村治理的标准、流程和规范。

　　（四）推进治理运行智慧化。推进数字乡村建设，以全网联动实现高效治理，依托“一中心四平台全科网格”，推行“村民说事+互联网”模式，使村民说事得以在网上全程记录、高效流转、快速办理，2019年，县镇村三级网上流转办理村民说事类事件10072件，实现了“村民大事全网联动、村民小事一格解决”。升级打造线上线下融合、覆盖全域的民情综合信息平台，定期进行数据采集和分析，及时排摸群体性诉求、矛盾纠纷反映突出村、不作为慢作为部门等，促进机关效能提升、服务水平提质，为政府决策、社会维稳、作风督查等提供参考。

　　三、启发意义

　　（一）探索创造了村民自治新起点，村民参与主导村民自治。多年以来，全国有些地方的村民自治仅仅靠法律规范和行政推动，一些村庄的村干部并不能主动依照《村民委员会组织法》召开村民会议、村民代表会议进行决策。在有些地方，穷村没人愿意当干部，村民对选举不关心。“少数村干部说了算”，民主选举、决策、管理、监督四个民主中后三个民主滞后的问题也很突出。象山的村民说事推行后，“说”代替了民主选举，成为村民自治的新起点，众人商量、村民参与开始主导整个村民自治。

　　（二）探索开辟了村民自治新流程，明显增强了村民自治效能。以村民说事平台开展的村民自治，和之前由行政推动、按法律规定的四个民主制度推进的村民自治，有明显不同。起点不同，象山探索中说事聚力是起点，原先做法是选举竞争是起点；干法不同，象山探索是干群协力、乡村协力、村内村外协力，原先做法更强调村民利益独立仅仅用民主规则进行博弈；动力机制不同，象山探索开发村民内生动力，逐步培育村庄自主能力，原先做法更强调行政推动、建示范村示范乡，但带动作用有限。村民说事平台对于自治来说，最大作用是：村民自治有了自我启动、自我运行、自我加压、自我改进的内生动力，推动了村民自治制度的真正落实。

　　（三）自治、法治和德治相结合，是三治资源、理念和机制的结合。象山探索展现了丰富多样的三治融合实践。在村民说事各个环节的规范化过程中，农村涉及到的各种法律法规都已经被整合到各种说事运行的“规矩”之中，村民说事平台运行越长久, “规矩”越完善，农村法治就越深入。对村民说事平台注入优质人才和资源，政法干警等法治人才、新乡贤等德治人才的引入，法律顾问、新乡贤参事会等制度与村民说事的结合，使乡村治理体系真正形成三治资源和机制的融合。

　　（四）构建乡村治理体系必须加强党的领导，创新党建引领新方式。党建引领在象山已经具体到乡村治理领域的方向引导、人才培养、政治生态建设、资源整合和下达、群众工作等各个领域。象山县委主要领导领衔，县纪委、县委组织部、县委宣传部、县委统战部和县委政法委等部门深度介入村民说事制度的推广和提升，从不同角度加强党对村民说事平台打造的坚强领导。这也正是在《中国共产党农村基层组织工作条例》颁布后和《中国共产党农村工作条例》出台前，党的三农事业需要地方积极探索的。

　　（五）构建乡村治理体系，需要村、乡、县三级联动。构建乡村治理体系，必然触及县乡领导体制和县乡农村工作体制的调整。象山探索构建的乡村治理体系，已经突破村庄治理的范围，逐步向乡域治理、县域治理延伸。象山推行的居民说事、人大代表说事、警民说事，社会组织和自愿者组织深入社区打造品牌服务，在社会治安、普法、人民调解等领域的协商民主实践，以及打造信用象山、善行象山的系统实践，都有效激活了全社会的正向治理资源，正在对乡域和县域的社会治理产生深远影响。只有将乡村治理体系在村、乡、县三级都构建起来，乡村治理体系才算构建成功。