以“六小长”权力清单规范乡村两级小微权力

　　——以贵州省铜仁市小微权力清单制度的实践与探索

　　贵州省铜仁市纪委监委课题组

　　农村“小微权力”是指村级组织及村干部依法依规享有的村级重大决策、重大活动、重大项目以及资金、资产、资源管理等村务管理服务权力。“小微权力”事关人民群众的切身利益，群众对权力行使中的不公平、不公正现象感受最深刻。推行小微权力清单制度，把权力关进制度的笼子，大力整治群众身边腐败和不正之风问题,坚持铲除滋生微腐败的土壤，切实保障人民群众的切身利益。本文以贵州省沿河自治县小微权力清单治理微腐败为主要研究对象，探讨小微权力清单治理微腐败的主要做法、成效，研究存在问题，提出完善体制机制的对策建议，以更加精准措施、更加严密的制度惩治基层微腐败，保障人民群众的根本利益。

　　2018年6月，铜仁市纪委监委制定印发了《关于创建乡村微权力清单制度的指导意见》，紧盯与群众接触最频繁、最直接的乡镇基层站所、村级组织和农民专业合作社干部权力行使，从规范乡村两级站长、所长、校长、院长、村长、社长等为重点的微权力运行管理着眼，探索建立乡村两级“六小长”小微权力清单制度，推动全面从严治党向基层组织延伸。

　　一、铜仁市推行小微权力清单制度的主要做法

　　（一）梳理权力事项，力求简单明了。一是深入调研排查。纪检监察机关会同组织、财政、民政、卫计等涉农职能部门组建调研组，对与基层群众生产生活密切相关的审批、管理、服务职能进行梳理、归纳、审核，梳理出乡村干部违规违纪易发多发问题4大类，归类汇总基层组织和基层干部权力事项72项。其中涉及基层组织管理25项，便民服务47项。二是突出重点领域。重点针对乡村两级站长、所长、校长、院长、村长、社长“六小长”小微权力进行梳理完善，新的权力清单制度包含乡镇所有办站室所、专业合作社、村级组织、基层学校和医院等组织机构职能职责涵盖的人、财、物管理事项。目前，共梳理站所长权力清单制度32项，校长权力清单制度17项，院长权力清单制度7项，村长权力清单制度8项，社长权力清单制度8项。三是注重风险防控。以梳理出来的小微权力事项为基础，采取自已找、别人提、组织帮、集体定等方式对每个权力事项查找廉政风险点，按高、中、低划定相应风险等级，针对每个风险点制定了相应防控措施。全市共查找“六小长”廉政风险点262个，其中划定高风险等级53个，中风险等级17个，低风险等级2个,制定防控措施277条，为基层党员干部行使权力划定“边界”。

　　（二）规范运行流程，力求阳光透明。一是制作流程图表。将每个权力事项的操作环节、所需资料以及过程监督等设计成干部群众直观、易懂、可操作的文字流程图表，以清单式、流程化的方式明确固定，避免群众多头跑路、多次跑路。据统计，根据工作实际共绘制70多张流程图表。二是定期“晾晒”权力。采取邀请群众参加议事会议和在公示栏定期公开安排落实事项等方式，将乡村“六小长”的权力运行定期在群众中进行公开。三是规范操作要求。配套制定行为规范，重申纪律要求，明确乡村“六小长”执行每一项权力，都必须照图行使，真正让乡村小微权力在制度“笼子”里规范运行。

　　（三）强化宣传引导，力求广泛参与。一是开通热线电话宣传。以乡镇、卫计、教育、供销社为牵头单位，每个单位分别开通服务和监督电话，群众针对小微权力清单制度可以咨询政策，也可以反映问题，增强工作透明度。二是加大教育培训宣传。将乡村小微权力清单制度纳入乡村干部经常性教育培训计划，充分利用党员代表大会、校务、院务、社民和村民代表大会，对基层小微权力逐类逐项进行讲解，促使基层党员干部真正掌握小微权力清单内容。如贵州省沿河自治县，2018年以来已对1200多名村干部、200名站所长、60名社长进行了培训。三是借助载体宣传。制作宣传片，滚动播放乡村小微权力清单和宣传标语，利用微信公众平台发布相关信息，做到家喻户晓，人人明白。

　　（四）发挥示范引领，力求高效精准。一是将此项工定位“一把手”工程。在县级层面，成立由县委书记任组长、县纪委书记任副组长的工作领导小组，负责小微权力清单制度的政策措施制定、推进过程中的重大问题分析；在部门和乡镇层面，要求党委（党组）书记亲自负总责、带头抓好权力事项的梳理、流程图表的制定，督查指导的安排等工作。二是试点先行，典型引路。按照以点带面、选点设计和谁主管谁负责的原则选择团结街道作为试点，负责乡级各站、所和村级权力清单的梳理、流程的制度等工作；选取卫生健康部门负责院长权力清单制度的设计操作；选取教育部门负责校长权力清单制度的设计操作；选取供销部门负责社长权力清单制度的设计操作，并要求牵头单位各自创建不少于10个小微权力推进示范点，每个乡镇选择5个行政村，高标准打造农村小微权力清单制度示范点。三是强化考核，从严问责。县委将各乡镇推进小微权力清单制度工作情况纳入基层党建考核体系，作为年底乡镇领导班子考核和党委书记述职的重要内容，要求各乡镇把推广小微权力清单制度情况与站、所、院、校负责人和村干部考核定档、评先评优、经济待遇挂钩。

　　（五）强化监督执行，力求推进有力。一是构建监督网络。在市县层面，组建巡察组和作风督查组进驻监督，重点深入发现找出问题，堵塞漏洞。在乡镇层面，每个乡镇（街道）成立一个民生监督组，每月召开一次监督工作例会，对所在乡镇民生事项实施全方位的监督，重点查处民生领域违纪案件，在乡镇站、所、院、社和村级组织，组建校务院务、社务和村务监督委员会实施全天候的监督，构筑市、县、乡、村四级联动监督网络。二是开通监督平台。将乡村小微权力清单输入乡镇民生事项查询平台，群众在平台上可以随时点击查询。把市县纪委监委微信公众号告之群众，群众可以通过微信平台反映乡村权力运行中的违规违纪问题，切实做到问题反映一点通。三是推行“两牌四书”。要求各级各部门在单位驻地或醒目位置设立举报箱，在服务窗口悬挂《监督举报牌》和《告知监督牌》，严格执行办理告知制。属于现场即时办结的，出具《现场办结告知书》；不能现场办结的，出具《受理告知书》；申办资料要素不齐全的，出具《暂不受理告知书》；不属于本单位职责范围内的事项或者依法依规不符合审批条件办理的，出具《不予受理告知书》，有效防范基层干部推诿扯皮、故意刁难、吃拿卡要等现象发生。自推行小微权力清单制度以来，我市已公布行政权力2668项，办理审批事项13.4万件，删减证明材料56项，减少申请材料742项，行政效能大幅度提升。

　　二、铜仁市推行小微权力清单制度的实践价值

　　（一）适应全面从严治党向基层延伸的形势要求。党的十八大以来，反腐败斗争已取得压倒性胜利。但基层小微权力滥用产生的腐败问题仍时有发生，损害了人民群众的利益，损害了党和政府的形象，影响了社会的和谐稳定。通过小微权力清单制度探索有效的监管模式，规范和完善“小微权力”运行，确保“小微权力”公开透明、规范运行，为小微权力套上制度的笼子。

　　（二）全面依法治国建设的制度要求。在过去很长一段时间，很多人对行政权力往往有着一种崇拜观念，把行政权力作为一种不受限制的管理权来看待，忽视了它的其他属性，使其变得无所约束。在全面依法治国的大背景下，小微权力清单制度的作用就是给这些小微权力划定范围和界限，让那些原本就属于基层群众自身的权利回归原位，自我定夺。

　　（三）村民自治意识不断觉醒的发展要求。随着村民权利意识的觉醒，村民对维护自身权利有了比较强烈的主动性，这就要求村级组织和村干部必须更好地规范自身的权力，通过发挥监督制约作用，小微权力清单制度能够将这些小微权力的运行范围展现在村民面前，从而让村民感受到自己的权利是受到保护的。

　　三、小微权力清单运行中存在的不足

　　（一）思想认识不够到位。调研座谈中发现，部分基层干部对推行小微权力清单制度的思想认识还不够高，有的担心推行小微权力清单制度后，权力运行流程化，权力监管严格化，会给干部带来更多的约束和压力。

　　（二）党委政府重视不够。乡镇党委政府由于日常事务较多，工作重心大部分在地方经济社会发展上，对于基层存在的微腐败和干部作风问题监管较少。有的认为工作需要基层干部去抓落实、去推动，加之熟人社会思想的误导，导致对一些不正之风和微腐败问题睁一只眼闭一只眼，不愿去监管。

　　（三）部门落实效果不好。有的部门认为权力清单和制度流程的公开透明，主体是好的，但是在推动工作中，增加了工作量，所以在“四书”的填写上，落实的效果不好。

　　（四）群众参与情况不高。一方面由于群众文化素质不高，导致上墙的权力清单和制度流程形成虚设，很多群众还停留在打听和咨询的方式上；另一方面由于宣传不够，导致群众参与小微权力清单制度建设的热情不高。

　　四、完善小微权力清单的对策建议

　　（一）加强顶层设计。围绕小微权力清单制度建设，由市级层面对全面推行小微权力清单制度进行顶层设计，出台相关规划和制度文件，明确工作任务，落实工作责任，规范“六小长”权力清单的类别、事项、标准等，确保全市统一标准执行。

　　（二）强化主体责任。各乡镇（街道）和涉及清单制度内容的相关主管职能部门认真落实主体责任，紧盯清单制度的国家法规、政策变化，实行动态跟踪管理，对发生调整变化的及时修订完善、重新公布实施。要加强对清单制度执行情况的调查研究，广泛听取收集干部群众意见，及时修订更新清单制度内容；也可因地制宜，制定出台清单制度。各乡镇（街道）和相关主管职能部门要强化对清单制度执行情况的工作监管，各级各部门要强化对本地方、本单位“两牌四书”制度执行情况的工作监管，每月听取一次情况汇报，每季度开展一次监督检查，对“两个制度”执行过程中发现的问题、群众提出的质疑，及时问询，立即整改。

　　（三）严格问效问责。将“两项制度”贯彻执行情况纳入党风廉政建设考核的重要内容，各级各部门同时要将“两项制度”贯彻执行情况纳入干部工作年度考核重要内容，建立年终考核评议制度，考核结果与年度奖惩、评先选优等直接挂钩。纪检监察机关要通过深化“三个开刀”、民生监督等整治行动，采取现场查岗、暗访检查、随机抽查等方式，对“两个制度”执行情况开展再监督、再检查。