村务民主协商监督月例会预防基层微腐败

　　——湖南省永州市零陵区纪委区监委创新一线监督助力乡村振兴

　　湖南省永州市零陵区纪委区监委

　　党的十八大以来，零陵区以护航脱贫攻坚为切入点，创新监督方式，推动监督向基层延伸，在全区16个乡镇（街道）334个村（社区）建立党务村务民主协商监督月例会制度，有效解决群众关心关注、反映强烈的突出问题，助力打通全面从严治党“最后一公里”，让群众感受到监督执纪就在身边、正风反腐就在身边。2018年，零陵党务村务民主协商监督月例会创新实践入编中国社科院《反腐倡廉蓝皮书》。2019年，零陵党务村务民主协商监督月例会经验做法选题“日常监督和长期监督珠联璧合”荣获第四届中国基层廉政论坛优秀案例奖。

　　一、背景与起因

　　农村人口基数规模大，公共事务复杂繁多，村级权力机构承担着大量的公共服务职能，村干部作为落实政策的最终执行者，意味着要行使管理职权。一般而言，公权力都需要监督，村干部用权也不例外。在农村经济快速发展的同时，还伴随着一些新问题、新矛盾，一些地方村民自治陷入空转，乡村治理跟不上社会变革步伐，这些考验着乡镇管理村务的能力。之前，各村建立了村务公开小组、村民理财小组等监督组织，但这些监督力量分散，且多属事后监督、兼职监督，影响了监督效果。由于村一级改革具有较大局限性，村民对监督村务的自发性改革难以形成，而如何回应群众关切，化解“三农”突出问题，已越来越引起各级党委政府的高度重视，特别在全面从严治党大环境下，不论职能部门还是乡镇街道，都希望村级财务公开透明。

　　2017年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，从总体要求、人员组成、职责权限、监督内容、管理考核等方面进行了安排部署。防范基层腐败，必须依靠群众力量，抓住群众痛点，从源头上堵塞监督漏洞。早在2016年，零陵区凼底乡财政所开展财务审计时，发现桴江村账实不符，有伪造会计资料套取扶贫资金的嫌疑。经调查核实，发现时任村秘书卜某采取重复报账手段，骗取扶贫款5.8万元。之后,零陵区在开展“雁过拔毛”腐败专项治理中，陆续受理了大量反映村干部贪污挪用、截留私分、优亲厚友等信访问题线索，超过了信访总量的40%。通过对这些案件梳理分析，发现主要原因在于村民内部监督虚化，群众对村务点不破、看不透、管不着。在传统的农村“熟人社会”，实现真正意义上的群众自治，需要在村权实施机构之外，建立一个独立的监督机构，形成群众参与、民主监督、综合治理的新格局。在多种合力作用下，在现实困境“逼迫”下，零陵区在凼底乡桴江村试点探索村务民主协商监督月例会，成功解决了扶贫资金有效监管问题。

　　二、做法与经过

　　村务民主协商监督月例会，实行村务管理权与监督权分离工作模式，这项工作自开以来，区纪委立案查处村干部案件数   117件，给予党纪政务处分126人，信访量下降了60.4%。

　　1.聚焦“三资”，编制村务监督新清单。上面千条线，下面一根针。以往，村干部管了很多不该管、管不了的事。村级权力不可“任性”，为规避村干部行使职权的廉政风险，零陵区纪委牵头组织农业、民政、人社、国土、卫健等20多个部门，梳理汇总各类村级事项，突出村社区集体“三资”管理内容，在深入调研、专题研讨，反复征求各个方面意见的基础上，对涉及村级的65项权力进行清理，按重大决策、便民服务、公益项目、日常管理、惠民资金等分门别类，精简到12类30项。将村级“小微权力”分解细化，实行“清单化”管理，通过编制村级权责清单表和村务办理流程图，形成一项工作、一张图表和一次告知制度，用简明扼要的形式和通俗易懂的方式向群众公开，以此压缩村干部权力寻租空间，实现还权于民。

　　2.破解“三难”，搭建村务监督新平台。充分发挥村务监督委员会靠得最近、看得最清的“贴身监督”优势，破解村民代表召集难、干群交流沟通难和破解发现问题线索难，变“为民做主”为“请民做主”。一是选配好监督的人。在村务监督委人选上，按照走访调查、民主推荐、资格审查、会议选举、公开公示等五道程序层层把关，从有威望的老党员、有见识的年轻人以及利益相对方中挑选，人数3至5人，选举产生村务民主协商监督委员会，其中监督委主任兼任村级纪检监察员。二是明确好监督的责。监督内容主要有六项：即村务决策和公开、村级“三资”管理、村工程项目建设、惠农政策措施落实、农村精神文明建设以及其他应当监督的事项。重点对村务决策和公开、村级财产管理、村工程项目建设、惠农政策措施落实、农村精神文明建设情况等五个方面的情况进行监督。三是组织好监督的会。实行“两明确两固定”工作法，月例会每月5日至10日召开，参会人员由村支“两委”干部、村务监督委成员、村民小组长、村民代表参加。乡镇街道联系领导、纪委成员和驻村干部现场指导和督导。固定会议流程、议程。按照会前收集意见、会中研究讨论、会后公开反馈进行。乡镇政府派人现场指导，进行再监督，确保会议开出“辣味”，不走过场。四是公开好监督的事。将村级财务由区公布到乡，乡公布到村，村公布到户，形成相互佐证的监督闭环，民生项目资金既查得到去向，又追得到源头。村务公开做到“三统一”，即村务公开栏可看，做到“三明确三签字三盖章”（明确到事、明确到钱、明确到人；村支书签字、村委会主任签字、村务监督员签字；村支部盖章、村委会盖章、村务监督委员会盖章）；“互联网+监督”平台可查和手机上“三湘e监督”微信公众号可见。

　　3.建立“三制”，打造村务监督新功能。村级权力要留痕，村务监督也要有据可查，建立台账记录、监控留痕和档案管理机制。一是有记录。每名村务监督员人手一本《工作手册》，收集意见、提出建议、督促落实、回复反馈等需在《工作手册》上逐一登记。村民可随时查阅《工作手册》，面对村民的质询，在反馈之后要登记签名予以确认。二是有监控。对乡镇村级活动中心实行提级改造，安装投影仪和监控设备，在乡镇建立远程终端后台系统，对村务试行影像视频存档。重大村务决策审议、重要财务开支讨论必须全程录音录像。三是有档案。建立村级档案室，对村务监督资料实行分类整理、立卷归档，对视频资料备份留存，杜绝暗箱操作，消除村民猜疑。

　　4.压实“三责”，探索村务监督新路径。随着群众参与村务意识观念的转变，以往公示栏、通告栏这种“地上”公示方式显然不利于日常监督。零陵区针对农村外出务工人员多、村民有能力监督而又看不见的现状，通过压实村社区组织领导职责、压实村支两委与村监督委协调配合职责，以及压实乡镇街道纪委督促检查职责，一边依托村务公开栏推动村级事务办理，一边建立村级“微信工作群”，实行网上办事情、网上晒村务，实现由“地上”静态监督转向“天上”网络监督，确保村级事务应公开的彻底公开。同时，村监督委将“月例会”上评审的每一张发票放到网上公示，形成相互佐证的监督闭环，使民生项目资金既查得清去向，又追得到源头。为拓展村务监督内容，还邀请辖区“两代表一委员”、驻村干部等加入工作群，强化全过程监督。村务监督委还做实事前、事中、事后监督动态管理，形成环环相扣的监督“链条”。对村级“微信群”中隐藏的问题线索，监督委及时报告乡镇纪委，经核实后予以处置问责。

　　三、成效与反响

　　村务民主协商监督月例会制度，起到了破解村级财务监督困难、基层信访居高不下和有效遏制“雁过拔毛”式腐败屡禁不止等问题，实现了村务管理“工作有章法、行为有规范、管理有标准、办事有依据”，有效预防基层微腐败。具体而言，一是发挥支部堡垒作用，提升了基层治理水平。通过月例会，支部党员的战斗力和先锋模范作用不断彰显，村干部履职得到有效提升，基层党风廉政进一步加强，农村微腐败案件发生率下降了45%，基层治理工作取得明显成效。村务监督员每日填写拟办事项和处理情况，做到有记录、有答复、有反馈，消除村民猜疑，让村务决策更加公开、透明。二是准确掌握村情民意，降低了农村涉纪信访。在月例会上，监督委通过事前走访和征集意见，为村干部研判村里形势和部署工作提供了第一手好资料；会上，监督委与群众代表、村干部沟通交流，更有针对性的提出了具体意见和建议。通过对存在的苗头性矛盾纠纷、不稳定因素进行研究，从源头上防止信访案件或群体事件发生。2017-2019年，通过数据比对，排查“雁过拔毛”式腐败问题线索462件，处理163人。三是倒逼干部主动作为，提高了村务工作效率。月例会强化了对党务、村务、财务的监督检查，促进了乡、村干部主动履职和廉洁履职，展现了村干部担当尽责的精神风貌。通过近三年的实践与思考，村监督委对如何贴近实际，更好的开展村务工作，有了更加深刻的体会，在工作实践中也形成了一些管用的好经验。同时也减少了廉政风险，实现村务管理规范化。四是维护群众合法权益，融洽了党群干群关系。乡镇街道班子成员参加联系村月例会，与村组干部一起商量村里事务，形成了互信互助的工作氛围，融洽了干群关系，树立了干部在群众中的威信。同时，对村里重大项目、公益事业以及热点难点问题共同协商，有效防止滥用职权，实现了村务管理公开、公平、公正。

　　四、探讨与评论

　　零陵区实施的村务民主协商监督月例会制度，减少了村民对村务工作的猜疑和不信任，缓解了因沟通不及时、公开不透明、解释不彻底而引发的干群关系紧张问题，为推动监督向基层延伸发挥了积极作用。

　　完善工作职责，营造“知”的氛围。村务监督委员会按照工作要求，在村党支部和乡镇纪委的领导下，坚持有所为、有所不为，不断完善工作职责，强化自身建设，提升监督能力。一方面，村务监督委成员熟知自身职责定位和业务职能，避免该发现的问题没发现和发现问题不报告不处置；另一方面，通过日常工作协调处理村民投诉和信访问题，坚持与群众监督贯通融合，村务监督委真正把担子担起来，腰杆硬起来。

　　强化服务管理，促成“督”的格局。以往，在处理村级事务中存在“一手强一手弱”问题，村干部对管理的村民服务能力强，但相互监管能力弱，这需要正确处理好村务监督员与村干部之间的关系。乡镇纪委需加强对村务监督委的业务指导，目前村干部主动接受民主监督的意识还不强，村务监督员对村务工作提出建议，对公布的账目发表意见还不够积极，提出问题的针对性不突出，甚至有时候出现被动监督的局面。

　　紧跟形势变化，探索“新”的路径。村务监督委成员业务素质整体还不高，呈现出“一高两低”特点，即年龄高、文化程度低、业务素质低。乡镇街道和财政、农业、经管等部门亟需组织村务监督员开展农村财务培训，以便更好的履职。目前，零陵村务监督委成员分别享受100-200元/月的补助。由于有的村无集体企业，无力对村务监督员再予适当补助，在某种程度上会影响甚至挫伤其工作积极性。而在一些经济条件较好的村，村务监督委针对各个时期和工作重点，提出更有针对性的监督措施，如将月例会开到项目现场，对重大公益建设聘请第三方评估等。