线下与线上同步  制管与智管同频

　　——浙江省湖州市南浔区关于村级小额工程规范化监督管理的探索与实践

　　浙江省湖州市南浔区纪委区监委 

　　随着乡村振兴战略深入推进,由行政村实施的小额工程体量越来越大，如何防范“小工程”带来“微腐败”，成为建设清廉乡村亟待破解的重要课题。2019年以来，浙江省湖州市南浔区针对全区村级小额工程年总量超6000个、年总额超5亿的实际，从容易引发廉政风险的重点环节和难点问题入手，建立线下“村级工程群众管”机制，开发线上“村级小额工程智慧监管”系统，从制度机制、智能管理、精准监督等方面作出有益探索和实践。

　　一、探索与实践的主要考虑

　　（一）找准政策调整的契合点

　　2018年，国家发改委印发了《必须招标的工程项目规定》，明确400万元以下的施工类项目、200万元以下的货物类项目、100万元以下的服务类项目不再需要公开招投标。根据该规定，浙江省湖州市针对村级工程造价成本增加的变化，于2019年4月发布了《限额以下工程建设项目发包办法》，取消2012年明确的5万元村级小额工程可采用组织竞价、村两委商议直接确定的实施方式，明确了30万以下村级工程可以采用直接发包方式组织实施，要求各地对直接发包具体程序和监管进行细化明确。适应政策调整和形势发展需要，实现依法依规管理与村民自治管理有机结合，是工程监管探索实践的首要考虑。

　　（二）回应干部群众的关切点

　　走访调研发现，基层干部群众对工程管理反映较大、疑虑较多，主要集中在以下六个方面：一是成本高。以往5万元以上招投标的工程需开具增值税发票（17%），加上管理费和劳务费，造价大大高于自建，浪费了集体资金。二是管理乱。以往5万以下工程采取报备制，因数量太多造成业务部门和群众无力监管，给别有用心的村干部带来了虚构项目等可乘之机。三是周期长。经招投标的工程项目流程复杂、公告期长，加之中标的有资质单位往往不具体施工，影响工程按时开工。四是转包多。经招投标的工程均需有资质单位报名，因村级工程体量小，中标单位收取管理费、转包小施工队居多，借用资质的问题也有发生。五是质量低。由于工程层层转包，实际施工人员因支付管理费、介绍费，容易采取降低原材料规格、数量或追加工程量等手段，变相增加收益，工程质量受到严重影响。六是风险大。一些村干部为节约集体资金，采取自行采购物资、自行招募工人的方式实施村级工程，但施工安全问题成为次生风险。破解群众关切的六大问题，保障群众的知情权、参与权和监督权，是工程监管探索实践的基本考虑。

　　（三）化解工程领域的风险点

　　虽然，各地在村级工程监管上均采取了一定的措施，但因制度不完善、监督不充分，工程发包优亲厚友、虚构工程套取资金以及随意变更工程量、提前支付工程款等现象背后的权力寻租、利益输送问题易发多发，村级工程领域成了违纪违法问题的“高发区”。

　　二、探索与实践的主要做法

　　2019年，南浔区研究制定《村级限额以下工程建设规范化管理若干意见》，创新指导价预算、程序化实施、多方式发包、承包方库选、全过程监督、双随机评估“六大机制”。2020年，研发“村级小额工程智慧监管”系统（以下简称系统），设置项目管理、造价库管理、施工库管理、内容管理、监督管理等模块，推行“线下+线上”同步监管模式，实现了制管与智管的有机融合。

　　（一）工程价“智”算

　　在线下，将村级常见工程划分为“整治服务类、土建类、交通市政类、园林景观类、小型水利类”5大类，逐一明确施工流程、所需材料、用工模式。委托第三方专业造价机构，分析比对同类工程的市场信息价、招投标价、自购材料核算成本价等，提出供参考的常见工程综合单价、用工单价和材料单价，广泛征求村干部、施工方意见。由各镇选派1-2名熟悉村级工程、公信力强的村干部组成全区指导价商定委员会，对第三方机构提出的参考价格进行共同审议，形成全区面上工程指导价，作为行政村工程预算的基本依据。指导价根据市场信息动态调整，并向行政村和施工单位公布。2019年以来共调整5次，村干部普遍反映指导价解决了“价格由承包方说了算”的问题，施工单位均表示指导价有合理的经济收益。

　　在线上，村干部登陆系统进入“项目管理”模块，编辑项目基本信息、选择工程类型，输入工程所需工序的工程量后，系统根据线下产生的指导价自动生成每道工序所需的“分部金额”，形成《工程项目预算表》。“造价库管理”模块由区级管理员维护，镇村无权修改，对未列入指导价的工序，采取“村提请、镇初核、区补录”的方式进行完善，既保证指导价的权威性，又满足多元化需求。工程价“智”算从源头上控制价格，有效解决人为因素干扰工程价、不会造价、乱造价、成本虚高等问题。

　　（二）备选库“智”管

　　在线下，按照有注册登记、有施工经验、有安全保险、无违法记录、无不良征信“三有两无”标准，通过自主报名、村社初核、镇级复核的程序，以镇为单位将虽未取得工程施工三级及以上资质但可以承接无资质要求的村级小额工程的企业或个体工商户组建成施工单位备选库，作为30万元以下简易类、零星类工程的竞争主体，让本地能工巧匠有权、有序、有责承接村级工程，并接受本地群众监督。经筛选，南浔区已有1221家企业和个体工商户进入施工单位备选库，服务范围覆盖建筑施工、绿化美化、水利水电、装饰装修、设备租赁、材料供应等各方面。

　　在线上，依托“施工库管理”模块，对施工单位建立动态考评、分级评定、信息公开、有序退出4项机制。施工单位完成一个项目后，项目所在行政村对其进行常规评估，所在镇结合双随机评估对质量和廉政方面存在问题的予以扣分，由系统按照两个评估分相加并平均施工单位之前得分后，自动产生施工单位某一时间段的得分。系统将得分90-100分的评定为“优”，80-89分的评定为“好”，79分及以下的评定为“差”，得分结果作为竞标排序的依据。系统设置“评定结果即时推送”功能，将施工单位的即时得分和存在问题短信推送施工方，实现全过程公开管理。系统对连续两年评定为“差”或出现施工事故、利益输送、围标串标等行为的施工单位，发出“黑名单”预警，由镇主管部门确认后移出备选库。

　　（三）承包方“智”选

　　在线下，建立多方式发包机制，规定复杂类工程公开发包、30万元以上简易类工程竞价发包、零星类工程预发包、服务类项目谈判发包，对占比80%以上的30万元以下简易类工程试行直接发包，行政村按照“五议两公开”的决策程序，从“前三名入围”“优中随机”“本村或本片优先”三种方式中选择中标单位产生规则。在线上，登录“内容管理”模块，通过短信向库内施工单位发布工程发包信息，施工方点击相关“链接”了解工程概况并报名、报价，系统根据项目所在行政村确定的中标单位产生规则，从所有报名单位自动筛选并产生3家候选单位，由村两委、村监会、部分村民代表组成现场评标团确定中标单位。该方式实现了“不见面”发包，杜绝了人情干扰和人为控制，中标程序“由村民来当家”、中标单位“由系统来确定”。

　　（四）信息流“智”推

　　在线下，利用村务公开栏、永久公示牌等形式，及时向村民公开工程概况 、中标单位、监督人员、验收结果等情况。在线上，系统与湖州市限额发包交易信息网、湖州市南浔区政府官方网站、南浔区村务阳光公开平台无缝对接，交易结果第一时间向公共资源管理部门备案，实现工程立项、发包、变更、验收全过程“码上”公开，让“部门管的住”、让“群众督的牢”。

　　（五）电子档“智”留

　　在线下，行政村按照形成项目决议、确定估算价、选择发包方式、主管部门审批、确定施工单位、签订合同、组织验收“七步工作法”，以“程序化管理”组织工程项目实施，并按照“一项目一组建”的原则组建监督小组，落实事前、事中、事后的全过程监督机制，把民主决策、民主管理、民主监督贯穿全过程。在线上，系统自动汇集行政村上传的会议纪要、监督影像、合同资料及各环节的文书材料，形成工程项目电子档案，既减轻基层负担，又实现全过程留痕管理，在便于统计查询分析的同时，也有效防止虚构项目等问题发生。

　　（六）风险点“智”判

　　在线下，充分发挥工程监督小组作用，畅通工程领域群众信访举报渠道。在线上，“监督管理”模块设置7项风险点预警功能，系统利用比对项目全过程管理相关数据、联通浙江省农村集体经济数字管理系统等手段，将出现拆分、超额、转包、超期、低质、变更、廉洁等问题的工程自动列出，提示基层纪检监察组织重点跟进，县（区）纪检监察机关适时掌握处置情况，提高工程监督的精准度和饱满度，倒逼村干部用好手中权力、规范组织工程建设。

　　三、探索与实践取得的初步成效

　　2019年10月，南浔区“六大机制破解六大难题”的有关做法被《浙江日报》内参刊登，并在湖州市全域推广，在实践中也取得了“三降三升”的良好效果。

　　（一）费用降。指导价预算和工程价智算从源头上控制了工程造价。经对比招投标价格，南浔区按指导价预算的2302个小额工程核减率达100%,平均费用核减20.7%。首个试点单位练市镇自2019年4月份以来节省工程资金2781万元,平均每个村减少投入50余万元。

　　（二）信访降。全过程监督和风险点智判约束了村干部手中的权力，“小工程”不再是“唐僧肉”。2019年，南浔区反映村级工程问题的信访举报件同比下降150%；2020年1-8月份，村级工程领域实现“零信访”。

　　（三）工时降。承包方库选让市场竞争更充分，彻底解决了以往招投标前期准备时间长以及大公司中标不施工、多头转包、迟迟无法进场等问题,工程进场前期准备用时由15天缩短为5天、提速66.7%，镇内施工单位均能第一时间进场、按期完工率达100%。

　　（四）管理水平升。借助程序化管理、电子档智留等措施，将公开和监督贯穿工程项目全过程，有效解决“未集体决策先立项”“群众参与度、知晓率不高”“村干部承接工程、随意变更施工单位、人为增加工程量”等问题。

　　（五）工程质量升。备选库智管解决了施工单位库只建不管的问题，以严格的准入条件和规范的管理机制，推动施工单位坚持“质量第一”。2020年1-8月份，全区共组织双随机评估56次，抽查项目387个，确定整改项目5个，合格率达98.7%。

　　（六）群众满意度升。全过程监督及信息流智推让基层群众充分参与到村级工程建设中，浓厚了村民自治的治理氛围。2020年6月，南浔区对124个行政村、2680名基层群众进行工程管理满意度调查，满意率达96.8%。

　　四、探讨与思考

　　防范村级小额工程建设领域的廉政风险，必须从源头上压缩权力寻租的空间、切断权钱交易的链条，在充分发挥制度管理、智慧管理、群众管理的叠加效应上下更大力气。一是制度监管要更精准。指导价预算是源头治理的核心所在，必须坚持实事求是、集体会商、公开透明、动态调整的原则，以更准、更全、更细的模块化价格，指导村干部在框架内实施工程预算，从根本上防止村干部中饱私囊。施工库管理是利民利村的有效之举，必须重视库中施工单位数量多且水平参差不齐等问题，通过强化考核，推动优胜劣汰、资源整合，消除村干部被围猎的潜在隐患。二是智慧监管要更高效。村级小额工程智慧监管需要进一步与纪检监察业务深度融合，将监察模块与监督综合业务应用系统、“互联网+”云平台协同贯通，在更大范围内形成合力，为深入研判、精准监督提供更加丰富的智慧引擎和数据支撑。三是群众监管要更全面。群众是历史的创造者，公开是最好的防腐剂。要在发挥群众参与、群众管理、群众监督上创设载体、巩固成果，深化拓展村务公开监督平台中意见收集、信访受理等功能，解决群众“平时不想看、想看看不懂”“没事不想管、想管管不到”“一般不反映、反映没人应”等问题，努力形成“上下联动、全民行动”的监管格局。