“四张清单”打造清廉乡村新气象

　　——上海市金山区探索实施乡村四张清单工作模式

　　上海市金山区纪委区监委

　　近年来，在改革攻坚和转型发展的双重背景下，上海市金山区漕泾镇立足实际，积极转变基层社会治理方式，深化“清廉乡村”建设，探索实施乡村“程序、责任、制度、考核”四张清单工作模式，推动乡村治理现代化水平，人民群众的满意度和获得感显著提升。

　　一、背景与起因

　　（一）特殊的区域特点决定了矛盾焦点。漕泾镇位于杭州湾北岸，与上海化工区紧密相连，是全国重点建设的七大化工产业基地之一。近年来，漕泾镇重点实施1公里限制带环境综合整治，涉及1323户集中搬迁，规模创金山历史记录。同时，市、区两级重大工程建设涉及761户村（居）民动迁。大规模的动拆迁极易引发各类矛盾和不稳定因素，也极易发生村干部腐败现象，考验着漕泾基层社会治理的智慧和担当。

　　（二）粗放的基层自治催生了问题探索。村民自治在社会治理中发挥了重要作用，但在日常运行过程中，村委会到底有哪些权力、谁来实施、如何运行等问题仍不够明确，村级组织权力运行难以做到科学、规范、有序，导致工作落实不到位，问责追责难等困境。同时，村干部权力监督形式相对粗放，部分村级财务制度不够严格、村民参与民主监督不够有效，对村干部权力监督总体缺乏刚性、细化、常态化的制度约束。

　　二、做法与经过

　　针对以上问题，2015年3月，漕泾镇着力从系统化、具体化、可操作的角度出发，在前期近半年的大学习、大调研、大讨论基础上，在上海首创乡村治理“四张清单”制度。5年多来，通过各村委会对制度规则的承诺和兑现，以及公众的参与和回应，进一步深化了“基于制度的信任”，村民自治进入了良性循环。

　　（一）“程序清单”解决“公开透明高效”问题。程序清单明确规定村级重要事项的步骤和程序，推动落实“公开透明高效”。

　　漕泾镇依照相关法律法规，梳理出村委会重要事项并进行归并和分类，细分出村民自治事项、协助政府事项和服务村民事项3个部分，梳理出重大决策、村级财务管理、村级工作人员任用等村级重要事项清单25项，并针对每一个事项绘制办理程序流程图，明确每项村居事项的名称、具体实施的责任主体、事项办理的操作流程、运行过程的公开公示等内容。

　　程序清单的制定解决了“执行不规范、内容不明确”等问题。如，过去村里“三重一大”事项都由村两委班子会讨论决定，村民为争抢镇保名额，三天两头往村干部家里跑。如今，根据“程序清单”，村干部按照“劳动力安置顺序”，把镇保名额向村民公示，再提交村民代表大会决议，最后张榜公开，这大大提高了村民的认可度。程序清单既保证了基层干部用好权、履好职，也提升了群众办事的透明度和满意度。

　　（二）“责任清单”解决“法定责任必须为”的问题。责任清单重点明确村级集体组织和个人必须履行的职责和承担的责任，主要解决村干部“干什么”的问题，推动落实“法定责任必须为”。

　　漕泾镇参考民政部门提供的村居委会协助政府履职事项清单，在此基础上制定出漕泾镇村居协助政府管理责任清单共计118项，涵盖党风廉政建设、社会事业管理、环境保护治理、集体资产及土地管理等26项工作类别。

　　责任清单有助于厘清干部职责边界和履职内容，该做的必须做，要做的必须做好，工作有了“硬杠杠”。如，过去，村居干部对不规范种植和养殖总是“睁一只眼，闭一只眼”，形成一系列顽症。“责任清单”出台后，各村明确了职责，迅速行动，各村田间窝棚得到整治，非法养殖点全部得到了清理，工作进度居全区前列。

　　（三）“制度清单”解决“把权力关进制度笼子”的问题。制度清单关键要明确涉及村民利益的重要事项制度规定，推动落实“把权力关进制度笼子”。

　　漕泾镇对现有制度进行梳理，明确村委会职责界定，着力健全更加科学的、系统的、规范的村级各项规章制度。目前，制度清单共涵盖基层民主、党员管理、项目建设等8个方面，各类制度共计38项。如，为民服务类包括促进村民就业、困难群体救助、扶助老年村民、计划生育工作等4项制度；村务管理监督类包括村务公开、村务监督委员会工作、集体资金资源资产管理等6项制度。

　　过去，村委会公章管理制度不严，村干部对亲友请托难以拒绝，盖“人情章”的情况时有发生。而如今，有了明确的制度规定，一下子管住了“村章乱盖”的问题。如该镇护塘村严格了用章管理使用制度，还通过摸清在校学生情况，及时发布寒暑假社会实践活动信息，明确“不参加活动不予盖章”的要求，有效避免了家长求情和扎堆盖章的乱象。

　　（四）“考核清单”解决“正确行权履职”的问题。考核清单要明确行权履职的工作导向，充分发挥考核“指挥棒”和“风向标”作用。

　　漕泾镇结合年度目标管理考核工作，对原有考核体系进行修订完善，明确考核项目和指标、计分标准、考核依据、责任主体和考核责任单位（部门），适当提高党风廉政、社会治理和社会稳定等考核分值，以工作实绩为核心，科学设置考核评价指标。目前，考核清单共涵盖社会治理和发展、基层组织建设、专项和重大建设等5个方面，部门考核细则共计53项。如，社会治理和社会发展指标，包括规划建设和环境保护、平安建设和维护稳定、社会事业和社区管理3项考核项目和指标。

　　过去，在村里既没出台相关规定，也未经有关部门审批的情况下，蒋庄村非法占地私建空穴坟墓渐渐多了起来，达到117个。自“考核清单”中《漕泾镇村居环境保护工作目标考核实施细则》对此有了明确规定后，这让环保办和村干部们倍感压力，“整治空墓必须行动起来了，否则就是失职”。在面对空穴墓主不理解、不支持甚至阻扰拆除的情况下，村党总支通过宣传动员、民主表决，凝聚共识，最终短短两个小时，完成了117个私建空穴坟墓拆除任务，拆违现场秩序良好。

　　此外，“考核清单”的推行，使以往“大锅饭”的局面得以打破，村干部的年收入进一步拉开，最高和最低的相差5万元左右。同时，按考核分数来计算村党组织书记的报酬，也是漕泾镇村干部职业化管理模式的新探索，标准化的考核有助于村党组织书记履职更加规范化，目标更明确。

　　针对干部选拔任用中“选不准、用不好”等问题，工作考核具有很强的“风向标”作用。只有让基层干部学有榜样、干有目标、行有鉴诫，才能真正营造说实话、重实绩、务实事、求实效的工作氛围。

　　三、成效与反响

　　（一）持续完善了村居事务管理机制

　　目前村委会事务管理的主要依据是《村民委员会组织法》但这部法律对村委会运行和干部行权履职缺乏足够的指导和界定，基层日常管理主要还是依照“传统”和“约定俗成”。“四张清单”制度出台后，基层干部全面系统地了解了新形势下村居事务管理的内涵和范畴，程序规则意识和依法办事能力有了明显提升，大家积极找漏洞、补短板、破难题，村居事务管理更加科学有序。

　　（二）全面规范了村居干部权力运行

　　村居民委员会属于自治组织，更多强调进行自我管理和自我服务，原有的监督方式和内容，主要还是局限于财务监管和党性教育，相关制度缺乏细化、常态化的刚性约束。通过“四张清单”的探索和实践，对无法有效认定的“权力”做好论证减权，对无据可依的“权力”积极进行精简，对各项“土权力”和“小微权力”进行分类、界定和固化，这不仅提高了村居办事的透明性和规范性，减少了各种人为干预，同时也给基层干部上了一道“紧箍咒”，有力遏制了各类不规范现象的发生。

　　（三）有力推动了村居工作提质增效

　　“四张清单”从试点摸索到正式推出是一个不断深化认识的过程，经历了从理论到实践再到理论的反复论证，无论是镇级层面还是村层面都付出了艰辛努力。这期间，出现过不少质疑声。但实践证明，“四张清单”一经推出，效果明显。所有工作放在阳光下接受群众监督，许多棘手的工作事半功倍了，干部说话做事底气更足了，群众的信任感满意度提高了。“四项清单”出台后不到半年，在一项对全区11个街镇工作绩效考核的权威第三方测评中，漕泾镇总分位列全区第一。

　　（四）切实增强了村居干部责任担当

　　由于先前村居事务权责界定不够明晰，镇级下放事项的随意性较大，基层干部又缺乏有效的激励和约束，导致很多工作不做不行，做起来又困难重重，久而久之滋生出一些干部作风问题。“四张清单”全面落实后，基层干部明白了权力背后的责任，明确了责任背后的奖惩赏罚，干事创业的劲头和攻坚克难的勇气都有了明显提振，主动跨前一步的意识显著增强。“四张清单”推出以后，漕泾镇信访数量同比显著下降，镇网格化管理中心工单数量涉及村居处置的比例也稳步下降。

　　四、探讨评论

　　制度是管权之本,管事之基,管人之要。“清廉乡村”制度建设是提升乡村治理水平,实施乡村振兴战略以及实现农村现代化的重要动力。“四张清单”制度通过权力清单化、清单流程化，推动农村基层权力在运行阳光化，这对规范约束村级“微权力”，治理基层“微腐败”，助推“清廉村居”建设具有重要意义。

　　漕泾镇“四张清单”制度经过5年来的探索实践，虽已取得很大成效，但依然需要不断完善。下一步，漕泾镇将积极探索以党建+“四张清单”为路径，不断推动全面从严治党向基层延伸，力争在引领清廉乡村建设，乡村治理现代化、新常态上取得新突破，实现新进展。