新时代推进清廉乡村建设的制约因素与对策研究

　　——基于云南省昆明清廉乡村建设的研究

　　云南省昆明市纪委市监委

　　党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略的重要部署，“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，表明了新时代下国家的治理工作又进一步细化，“三治”相结合的乡村治理体系的提出是国家治理体系的基层延伸，乡村治理体系的质量好坏、完善与否直接影响着国家治理体系的现代化进程。

　　近年来，昆明把抓基层、打基础作为强基固本之举，把清廉乡村建设作为清廉昆明建设的切入口和基础工程。推进清廉乡村建设，加大整治群众身边腐败问题的力度，推动全面从严治党向基层延伸。昆明市清廉乡村建设的全面铺开，为昆明市美丽乡村建设、乡村治理现代化以及乡村振兴战略目标的实现提供了强大的动力。

　　一、新时代清廉乡村建设的存在不足及原因分析

　　（一）存在不足

　　1.“蝇贪”层出，查处“微腐败”形势依然严峻复杂。从查处的“村官”贪腐案件的统计情况来看，制约清廉乡村建设的基层违纪违法案件主要呈现出以下显著特点：一是“村官”违纪违法案件的类型多。主要包括违反中央八项规定精神问题典型案例；侵害群众利益的不正之风和腐败问题典型案件；扶贫领域腐败和作风问题典型案例等。二是扶贫领域违纪违法问题较为突出。一些困难群众的“危房补贴款”或“救命钱”成为贪腐的“重灾区”，直接影响了村民的生产与生活。三是少数“村官”涉案金额较大，严重侵害人民群众切身利益，群众反映强烈。

　　2.乡村廉洁文化建设质量不高。有的乡村清廉文化建设力度不够，缺乏多层次性，缺少清廉文化的感染力、引导力和凝聚力等；有的乡村清廉文化建设教育面不广，教育对象仅仅针对机关干部，对群众的影响力不足；有的乡村清廉文化建设网络化水平不高，载体较为落后，网络平台建设滞后等等。

　　（二）原因分析

　　从当前乡村治理现代化和乡村振兴战略进程来考察，基层腐败问题与基层治理的结构性因素存在制度性关联。在昆明清廉乡村制度建设过程中，出现包括基层贪腐等问题的原因是多方面的。

　　1.监督力量不足。一是基层纪检监察力量配置薄弱。受限于人数、人员知识体系和专业背景，在监督的专门化和专业性方面存在短板，对于基层腐败或者隐藏于幕后的违法违规操作的发现和挖掘不够深入。二是村监委监督成效不明显。受年龄偏大、文化水平低、政策水平不高、业务不熟悉等因素制约，加之部分党员、村民代表、监委会成员外出务工，监督职能不能正常发挥。三是群众监督热情不足。部分村民文化水平不高，法律知识素养有待进一步提升，不清楚什么是监督，看到一些违法违纪现象，也不知道去监督，不知道这是法律赋予了自己的职责，是公民的权利。有的除了与自身利益相关的事，对村里事务漠不关心，监督意识不强。

　　2.监督方式创新不够。“微腐败”因“小”“微”“公众态度两面性”等因素，以及近年来基层社会综合治理制度机制还在健全完善中，基层对“微腐败”案件查处的震慑不够，很多“微腐败”都从原来的“台上”转移到了“台下”，其“微腐败”行为或多或少都披上了隐形外衣，隐蔽性更强。在面对对群众“拔毛之手”层出不穷的各种“技法”中，“溃堤之蚁”变化多端的“轨迹”，以常规的看报告、听汇报、谈话、实地检查等监督检查方式，不能有效探寻到问题的本身。

　　二、推进新时代清廉乡村建设的主要做法

　　（一）精准监督执纪，深入整治群众反映强烈的突出问题。昆明市纪委监委深入贯彻落实十九届中央纪委四次全会精神，针对村（居）一级“微权力”行使中群众反映最强烈的惠民资金、征地补偿、“三资管理”等热点问题，精准监督，靶向发力，集中整治损害群众利益问题，推动“微权力”从“有形监督”走向“有效监督”。

　　全市各级纪检监察机关立足监督职能，延伸监督触角，有效防止基层干部“越权”决策，真正把权力关进“笼子”。西山区成立村（社区）居监委并向村级组织派出监督员，建立完善村（社区）小微权力的监督机制和考评体系，划定责任、定时公开，使监督员会监督、敢监督的同时也接受大家的监督，从源头杜绝“权力寻租”，确保权力阳光、规范、高效运行。官渡区以规范社区事务管理为重点，以优化服务群众机制为落脚点，制定出台《官渡区关于全面加强微权力治理的实施意见》《官渡区街道微权力治理工作监督制度》等相关规章制度46项，推动所辖8个街道健全“微权力”清单制度，制定“微权力”清单，编制“微权力”运行流程图和操作规范。晋宁区二街镇探索创新村务监委会工作汇报“四个一”制度，在每季度村监委会工作例会上，各村监委会主任轮流发言：讲一个履职经历、提一个履职问题、反思一个典型案例、进行一次工作讨论。持续推进“一薄一承诺”村级监督工作纪实制度，优化村监委会工作职责，细化了民主决策监督、“四议两公开”专项监督、工程项目监督等内容，紧紧围绕工作职责签订履职承诺，进一步强化岗位职责，聚焦村级监督重点事项。安宁县街研究制定出《安宁市县街街道村（居）委会小微权力运行操作手册》，规范了村（居）委会干部“责任清单”9个，梳理出村级重大决策事项、村级重大项目管理事项、村级财务管理事项、村级集体“三资”处置事项、服务村民其他事项等小微权力清单共32项。

　　市纪委监委探索“微权力+互联网”监督模式，及时公开监督举报方式，畅通监督举报通道，鼓励群众广泛参与监督。开通“巡察反映问题直通车”系统、通过二维码扫码即可反映问题；利用“清风春城”微信公众号“我要举报”栏目打造“指尖上的监督”，实现监督24小时“不断线”。同时，严格监督执纪问责，用好问责利器，以问责促整改。去年至今，全市纪检监察机关共查处村（居）基层干部485人，立案407件，给予党纪政务处分485人，移送司法30人。

　　（二）推进全方位立体化乡村廉洁文化建设。昆明市纪检监察机关不断在创新和发展、内涵和特色上下功夫，着力推动乡村廉洁文化建设由“虚”变“实”、由“隐”变“显”。

　　1.深入开展清廉文化主题群众活动。充分利用农村现有的文化资源和阵地，以乡村小戏、文明讲堂、村村通广播、集中收看廉政教育片等多种形式，将清廉文化相关内容融入到农村文化建设中去，把清廉文化建设与移风易俗、治理农村赌博和破除封建迷信活动等有机结合起来，把清正廉洁理念渗透到老百姓日常生产、生活各个领域。

　　2.打造有本土特色的清廉文化阵地。依托昆明市丰富的人文历史资源，认真打造具有地域特色的廉洁文化精品，推动全市廉洁文化建设在继承中发展，在创新中提升。吸收优良家风中的廉洁理念。发动党员干部整理优秀典型家风家训，弘扬廉以修身、廉以持家的家庭美德，营造崇德向上、见贤思齐的社会风尚。禄劝县按照“历史资源+红色资源+民族资源”的思路在全县积极寻找廉政素材，形成红廉文化加以宣传；寻甸县通过采访老党员，考察丹桂红军村、先锋六甲之战、七星鲁口哨渡江令发布地等革命遗址，查阅革命史料等方式，深入挖掘革命先辈的红廉事迹，建成红廉文化展馆 1个、红色廉政文化示范点2个。提取少数民族文化中的廉洁精华。收集整理昆明地区少数民族廉政谚语俗语、格言警句，以汉语、民族语言双语文字配以民族歌舞、民族服饰的形式，集中展示少数民族文化中的廉洁元素。其中，盘龙区拓东街道根据钱沣清廉为官、廉洁治家的故事，打造了700米廉政文化长廊，并定期邀请昆明市非物质文化遗产——云南评书代表性传承人汤克文演出，重现钱沣千古流传的勤廉佳话，前来参观学习的人数已达10万余人。

　　3.倡导清廉文化内容融入村规民约。以社会主义核心价值观为引领，深入挖掘优秀传统文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，倡导把清廉文化内容融入村规民约，不断赋予新的时代内涵，发挥村规民约在乡村振兴中的秩序生成、道德培育和文化涵泳功能，激发自治效能，转化为村民的情感认同和行为习惯，为乡村振兴打牢思想道德基础，提供强大精神支撑。

　　三、新时代清廉乡村建设的路径思考

　　（一）选好“微官”。根据加强农村基层建设，深入实施乡村振兴战略的目标要求，按照“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准选拔村组干部，让选出的干部政治素质过硬、勤政为民过硬、担当尽责过硬、廉洁履职过硬。进一步加强村（社区）班子的带头致富能力和水平，按照县委的安排还开展了人才回引计划，搭建平台把优秀返乡大学生、致富能手、退伍军人以及技术骨干吸引到农村，增强基层队伍力量，特别是壮大带领农村致富发展的力量。

　　（二）育好“微官”。着力加强村组干部的日常教育和监督管理，一是针对当前村（社区）法治观念淡薄的现状，通过举办民主法制培训班、法制讲座、法制宣传栏等有效形式，在农村党员干部中加大民主法制教育力度，把农村基层民主建设纳入法制轨道，以引导农村党员干部学法、知法、守法，增强遵纪守法意识，强化廉洁奉公、依法办事观念。二是注重廉政教育内容的针对性和实效性。积极挖掘现实中的生活资源，把本土历史文化资源中的廉政故事提炼出来，根据农村基层党员干部所处的环境、自身素质进行量身定制，创作一批内容贴近农村基层党员干部生活实际的廉政教育素材。三是由纪检、组织、农业、财政、民政等职能部门组织，定期或不定期对村、组干部进行“三资”管理的培训学习，加深村干部对“三资”管理制度的理解，认真执行好农村集体“三资”管理的各项制度。

　　（三）管好“微权”。健全完善村级权力管理，一是完善“小微权力”清单，优化村级权力运行流程图，全面梳理清不符合法制程序要求的《村规民约》，明确各项村级权力事项的名称、具体实施的责任主体，权力事项来由依据，权力运行操作流程和权力运行的公开公示及违反规定的追责办法，让村组干部明确哪些能为，哪些不可为，将村级“小微权力”放进笼子里。二是推行阳光村务常态化建设。加大党务、村务和财务“三公开”力度。结合实际，通过村务公开栏、LED显示屏、村干部入户宣传以及印发“村级事务口袋书”、微信公众号等工具构建多样化宣传平台，多种途径，全方位宣传，使小微权力清单家喻户晓，让群众充分参与小微权力监督，让村组干部习惯在监督下开展工作。

　　（四）严查“微腐”。一是加强监督，聚焦惠农资金、项目建设、资产发包、低保评定等重点领域、重点环节，将基层站（办、所）长、村（社区）书记、主任等有关人员作为监督检查的重点对象，紧盯村级事项决策等重点环节和节假日等关键时间节点，统筹党内监督、群众监督、巡察监督等力量，监督“小微权利”是否按清单、按制度、按程序运行，及时发现侵犯群众利益的突出问题。二是紧盯苗头，发挥“模块化”监督检查和审查调查机制，坚持把纪律挺在前面，将关口前移，加大事前、事中的监督，积极实践“四种形态”，紧盯在监督检查、信访举报中发现的基层党员干部违反中央八项规定精神等“四风”方面的苗头性倾向性问题，及时谈话提醒，把问题消灭在萌芽状态。三是重拳惩治。强化责任追究，抓严抓实专项治理，集中整治群众反映强烈的突出问题，加大对扶贫、低保、危房改造等民生工程方面问题的查处力度，坚持有腐必反、有贪必肃，对民愤集中、性质恶劣的“蝇贪”问题，重点督办、限时办结，对失职失责的党组织实行“双问责”，坚决纠正有令不行、有禁不止等行为，始终坚持对“微腐败”“零容忍”，持续强化“不敢腐”的震慑。