群众“照图办事”，纪委“按图监督”

　　——浙江省宁波市奉化区探索“五小一跑”治理模式监督村级小微权力

　　宁波市奉化区纪委区监委

　　一、探索“五小一跑”的主要背景

　　习近平总书记强调，要推动全面从严治党向基层延伸，维护群众切身利益；要强化对权力运行的制约监督，确保党的路线方针政策贯彻落实。2017年6月，浙江省第十四次党代会作出建设清廉浙江的重大决策部署，要求在全面从严治党上更进一步、更快一步，营造风清气正的基层政治生态。近年来，奉化区纪委监委深入贯彻上级的部署要求，在现辖的4镇8街道，347个行政村社区中，全面开展清廉村居建设。针对村级权力运行欠清欠明、干部作风偏松偏软、监督管理较粗较疏、服务群众不优不实等问题，通过查阅历史数据、进村入户走访调研等途径，梳理村级小微权力运行中的瓶颈症结，以清廉站所“五小一跑”为基础，形成“清单晒起来、流程走起来、监督紧起来、纪律严起来、文化清起来”五个依次递进又紧密相扣的农村版“五小一跑”权力运行制约与监督指引，有效管住村级小微权力，提升基层治理效能。

　　二、“五小一跑”的具体实践

　　奉化区坚持问题导向，聚焦“五小一跑”，探索形成了对村级小微权力运行的立体化全链条制约监督体系。“五小”即小决策制定、小资金（资产、资源）管理、小项目实施、小职责履行、小组织建设，“一跑”即“最多跑一次”。

　　（一）清单晒起来。一是明晰权力边界。研究分析全区近年村干部违纪违法案件和信访举报件，梳理出不正确行使小微权力的6个易发领域、10个表现类型和5个产生原因，将村级小微权力清单的边界定在“五小一跑”。二是厘清权力事项。对应“五小一跑”的六个方面，多渠道采集347个村和2000余名村干部行使小微权力的相关信息，通过单项多村试行、职能部门审核、工作标准确定等“三道工序”，整合梳理清单46条，做到“清单之外无权力”。三是推动用权公开。严格执行“五小一跑”清单公开公示制度，组织镇街道以小册子、宣传图版等形式，通过宣传栏、网络平台、各级媒体等方式在村内部公开、向社会群众公开，实现全面晒权。

　　（二）流程走起来。一是权力流程标准化。编制“五小一跑”各项权力运行的工作流程，明确权力依据、用权流程、公示程序、监督管理、责任承担等内容，细化办理主体、办理方式、时间期限等要素，实现流程的标准化。二是权力运行规范化。按照“一事一流程一图表”的要求，逐一设计和制定操作流程图。以“依法、简便、直观”为原则，确保“每个权力有流程、每个流程有控制、每个控制有规范、每个规范有依据”，真正实现镇街道“以图管事”、村干部“看图做事”、基层群众“照图办事”、监督机构“按图监督”的目标。三是运行平台智能化。依托政务公开、最多跑一次、四务公开、掌上奉化等信息网络平台，让“五小一跑”权力清单和运行规范通过互联网进行公开，接受各类监督主体的监督。开发“五小一跑”工作智慧运行监督平台，在每个权力运行环节设定“违规预警”提示的同时，上线群众监督“一码当先”，设置“我们的钱包”“补贴去哪了”“流程到哪了”“码上举报”等模块，让群众可第一时间通过手机扫码在线查询、反映存疑的资金、项目、干部行为等问题。

　　（三）监督紧起来。一是组团式纪律监督。以“1名常委+2个科室+2个镇（街道）+2个派驻纪检监察组”的方式组成一个综合片组，对本片组村“五小一跑”的疑难问题进行政策会商、协作办案、疑难信访化解、交叉检查等职责，组团实现高效纪律监督。二是零距离监察监督。在每个村创新设立监察联络站或明确监察联络员，主要由村监会成员担任，由上级纪检监察机关赋予一定的监督调查、问题线索收集核实的职权，发挥其人熟、地熟、情况熟优势，零距离开展监察监督。三是体检式巡察监督。将全区347个村巡察全覆盖作为一届区委巡察工作的硬指标，把村级小微权力运行不规范，以权谋私、与民争利等侵害群众利益的腐败问题和不正之风作为村级巡察重点内容。截至今年7月，85%的村已实现全面体检。四是多渠道舆论监督。畅通监督渠道，延伸监督触角，因村制宜搭建“议事堂”“说事廊”“廉情前哨站”等面对面反映平台，充分发动群众，并召集有关村干部现场解答群众投诉问题，深化源头治理，让监督的“探头”无处不在，使矛盾化解在基层。

　　（四）纪律严起来。一是选优配强严把关。始终把村级班子队伍建设作为一项常态化工作来抓，对人选来源、选任资格、班子结构、素质能力等方面提出目标、对标加压，严把资格审查关口，倒逼镇街道下深水排摸、高标准甄选，着力提高村干部的公认度。探索村班子成员政治素质考察，对照15项指标进行负面清零。今年以来共评出一般及以下等次29人，其中18名已被组织调整。二是抓早抓小严纪律。

　　健全村干部个人廉情档案，采取“个人+组织”的方式，收录村干部本人履历、婚姻状况、宅基地、经商办企业、操办本人及近亲属婚丧喜庆事宜、离任交接及本人信访问题调查处理、第一种形态处置、党纪政务处分、行政处罚和违法犯罪等重大事项，架起村干部廉情动态的“记录仪”。建立“动态预警”平台，结合廉情函告制度和政治生态评价体系，构建积分预警机制，对行政村政治生态建设考评定档为C、D档次的单位，分别采取下发预警通知书或整改通知书，对村干部进行约谈、提醒谈话、批评教育、通报批评。三是刚性问责明规矩。推行“三色警示”制度。针对“五小一跑”贯彻落实不力等问题，列出因作风拖沓、执行不力导致工作滞后、造成后果或社会不良影响程度等3类9种负面情形，分别发放督查令，将“三色督查令”与村干部年度考核挂钩。2019年以来，发出蓝色督查令3张，约谈50余人次。

　　（五）文化清起来。一是涵养清正政风。以履责清单、问题清单、重要廉政风险清单为主要内容，开展新任村干部“三交底”廉政谈话，着力增强新任村干部的规矩意识和责任意识。针对村级工程建设项目腐败问题多发情况，在全区范围内开展村书记不直接分管工程项目倡议活动，着力引导不想腐思想入脑入心。大力开展村干部警示教育活动，运用身边事教育身边人，通过下发农村干部违纪违法典型案件、观看廉政教育片等多种形式，引导村干部知敬畏、明底线、守规矩。二是培育清廉家风。整理全区优秀家规家训，编撰奉化家风家训故事《奉心而化》并下发至各村。动员村干部家属成立“廉内助”联谊会，定期组织开展廉政知识学习、寄送勤廉家书、举办家属沙龙、参观廉政教育基地、旁听庭审等活动，增强村干部家属的廉洁意识，引导村干部家属在廉洁家风建设中当好“廉内助”。三是弘扬清新民风。深入挖掘奉化本土清廉文化资源，以萧王庙布衣县令萧世显、松岙革命先烈卓兰芳、大堰红色作家巴人为代表，充分发挥传统文化的引领作用。以村规民约为抓手，将清廉村居建设与基层党组织建设、小城镇环境整治、“美丽乡村”建设、全域旅游发展、社会管理创新等工作有机融合，引导广大群众养成崇德尚礼敬廉的社会新风尚。

　　三、“五小一跑”的阶段性成效

　　“五小一跑”的实施，以列清单画流程，为村级权力运行划定“轨道”；以强监督明纪律，严防村级权力“越界”；以扬清风树正气，打造村级清廉文化新高地，实现了基层治理效能的有效提升。根据数据分析，2017—2019年奉化农村

　　检举控告信访量逐年下降，分别为259件、165件、153件。为推动清廉奉化建设提供了较强的内生动力。相关经验做法和经验文章在《人民日报》《新华社内刊》《反腐败导刊》等媒体刊登报道，还被提名首届“基层清廉建设（浙江）十大创新经验奖”。具体成效：

　　（一）抓基层抓基础，基层廉洁防线更加牢固。“五小一跑”从村级最容易出廉政问题的决策、项目、资金、职权、组织等五方面共性领域出发，明确村干部履职路径，从村干部怎么管理、村级小微权力怎么运行、村三资怎么监督、对外服务怎么提升等多个维度进行细化和规范，有效解决了村干部履职用权的任性问题和村务监督偏软缺位走过场问题。完善权力制约监督链条，从清单制定到实务操作，从权力运行到监督跟进，以清廉文化为引领贯穿全过程，形成知责明责、履职尽责、问责追责的有效闭环。

　　（二）抓参与度抓满意度，群众获得感明显提升。“五小一跑”通过构建清廉网格，将小微权力监督向网格延伸，纵向推动区、镇、村三级监督联动，形成 “天上有云（云监督）、地上有格（监察联络站）、中间有网（区镇两级矛调中心）”的立体化监督模式。同时在横向拓展了群众参与监督的渠道，对村级小微权力的规范运行形成了一种有力的“倒逼”，实现了全天候无死角的有效监督，村干部的公信力强了，百姓的满意度高了。

　　（三）抓改革抓治理，“最多跑一次”改革更加深入。“五小一跑”对村级小微权力进行再分解、再归类、再规范，形成了对原有村级零散性权力的制度性整合。通过对“民有所呼”的大数据积累，既 梳理出涉村的高频问题、复杂矛盾，也照见我们工作中存在的差距和服务群众‘最后一公里’的 ‘堵点’问题。以问题为导向，通过机关干部作风大整治，促使干部先前一步、下沉一线、上压一级、厚爱一分真正把工作的落脚点放在了“最多跑一次”改革及服务群众的能力上，激活了基层治理的“神经末梢”。

　　奉化“五小一跑”的实践与探索在一定程度上消解了村干部权力寻租空间和腐败滋生的土壤，为现代化农村基层治理提供了一定的借鉴意义，但这只是迈出了第一步，在今后的实践中，关于运行程序实际操作与运行成本的矛盾问题，权力运行程序刚性与基层干部积极性的矛盾问题，行政推行与其自身生命力问题，有待于长期制度效果还有待于进一步跟踪观察。