6月17日上午，武汉市洪山区城管局举行媒体通气会。武汉市洪山区城管局现场公布了城管队员练摊的日记。日记中阐述了他摆摊的动机，是为“换位思考”，改善管理。日记中还记录了不少他做小贩时的所见所闻。林先摄
6月12日晚，山西太原街头，城管执法队员集体站在一处露天烧烤旁，以相对平和的执法方式执法，使违规占道经营商贩生意惨淡。中新社发韦亮摄
近日，延安城管暴踩商户、武汉城管进行“体验式执法”的消息，让“城管应该如何管”再度成为舆论焦点话题。面对社会中的负面形象和自身的执法困局，试点、运行十余年的中国城管制度，如今该怎样兼顾城市的“面子”与“里子”值得思考。
暴踩商户、卧底体验“城管尴尬”再引关注
从广州城管协管员遭小贩围殴，到延安城管暴踩商户，再到武汉城管“卧底练摊，换位思考”。近期，一连串的“城管新闻”，让人们的视线再一次聚焦城市街头巷尾中，城管与小贩的矛盾。
为什么城管的社会形象常常与“暴力”、“蛮横”相联系？城管的在舆论印象中的尴尬处境源自哪里？在武汉城管自称以“体验式执法”来完善管理之际，厘清城管的职能定位和执法权责，似乎更有助于探索城管所面临的形象尴尬。
“从法律的角度来看，设立城管的初衷是为了解决多个政府部门交叉和责任不清问题。”北京大学法学院教授王锡锌接受中新网记者采访时表示，城管的执法权和执法主体的资格，是《行政处罚法》和相对集中处罚权制度调整的产物。
1996年通过的《行政处罚法》，为成立一个专门行政机关行使相对集中行政处罚权扫清了法律障碍，也成为如今城管制度的法律依据。1997年，北京开始进行城市管理相对集中行政处罚权试点，2002年后，城管制度试点大面积铺开。
然而，近年来，城管在发挥综合执法职能的同时，城管自身的社会形象却每况愈下，舆论对城管的争议与诟病日益增多。一方面，在街头商贩甚至普通民众心中，“城管”几乎成为“野蛮”、“暴力”的代名词，而另一方面，城管员也抱怨，在饱受谴责之后，市容市貌脏乱差、公共空间被挤占等现象，同样又会被公众指责城管失职。
“任何执法过程都有可能出现冲突，但是城管暴力被舆论集中关注，这涉及到社会心理的大背景。”王锡锌说，小摊贩往往来自社会底层，当城管代表政府对街头小摊贩执法时，在公众心中就成为“官”与“底层民众”之间利益博弈。
“城管执法中出现暴力是个概率性问题，但是社会心理情绪对这种现象无疑起到了放大效应。”
自身权责不对称滋生执法“灰色地带”
其实，观察近年来各地城管为扶正形象而进行的改革，在武汉城管上演“卧底体验”之前，诸如“眼神执法”、“卖萌执法”、“举牌执法”等城管执法手段的探索创新已不是新鲜话题。但是，城管“暴力执法”与商贩“暴力抗法”事件的屡屡发生，似乎从一个侧面提醒，城管困局似乎还有更深层的原因。
“在行政处罚权相对集中后，环保、工商、卫生等等，各个部门把那些执法难度大，并且不涉及自己核心利益的执法权转移给城管，这让城管面对的执法难度实际存在。”
中国社会科学院经济与社会建设研究室主任钟君接受中新网记者采访时分析，城管的执法困局主要在于自身的权责不对称，需要城管进行管理的职责很多，但是城管所能依靠的执法权只有行政处罚权。
“一些城市城管的职责多达几百项，给他们这么多的责任，但是同时只赋予他们很少的权力，必然导致城管为了完成执法任务，会想尽办法，甚至不择手段。这种权责之间的不对等，就导致城管在具体的执法过程中出现暴力执法等权力‘灰色地带’。”钟君说。
分析称，一些地方政府把其他部门管不好的“棘手问题”都交给城管，出现了“城管是个筐，啥都往里装”的怪现象。而职责的加重，除了带来执法困局，还带来了更为明显的“人手问题”。
在延安城管暴踩商贩头部的事件发生后，涉事城管系“临时工”的官方回应，就一度让城管队伍中的“临时工现象”备受关注。
随着城市化进程加快，城市综合管理的工作范围和工作量都在增大，但是限于编制数量的困境，引入其他社会力量协助城管工作，因而成为不少城市的通用做法。
“很多地方协管员数量甚至超过正式工，正式工往往坐在办公室，上街执法的协管，他们的执法资格、执法能力以及法律意识的不足，都容易在执法过程中出现问题。”王锡锌说。
“城管立法”与政府公共管理思维
分析称，城管部门承担着城市管理中的很多“脏活”“累活”，如果没有高超的执法技巧，本就容易引发冲突。而城管执法权描述的笼统粗放，城市管理者对城管部门的管理混乱，也造成了城管执法过程中越位频繁，暴力泛滥。
按照国务院2002年《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中的要求，相对集中行政处罚权行使主体不能为政府部门内设或下设机构，应为本级政府直接领导的独立行政执法部门。但是，在专家看来，目前的城管之“乱”还在它的归属问题。
“有的归属园林局、有的归属市政管委，我们的改革初衷是希望城管行使一个大的城市管理的权限，但是，目前城管在公众心中，似乎就是专门针对小摊贩的。”钟君称，城管应该从某个挂靠部门中独立出来，直接归地方政府领导，行使“大城管”的权力。
在城市管理综合行政执法领域，中国至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的独立法规。到底城管该管什么，目前，在国家层面还没有一个统一的机构来回答这个问题。
今年3月1日，湖北武汉市开始实行《武汉市城市综合管理条例》，这是中国首部城市综合管理地方性法规。今年全国两会上，亦有代表委员呼吁“完善城管立法”。
“城管执法权行使的基本程序是什么，执法行为如何规范，以及执法权滥用甚至暴力执法发生后的责任追究，这些都需要从法律上进行明确和约束。”王锡锌表示，在城市综合管理领域设立一部法律，有可行性，也有必要性。
专家认为，城管工作的改革需要长远的制度建设，但是目前来看，城管的“形象建设”取决于政府在城市管理和公共服务实践中的思维。
钟君表示，小摊贩也是城市多样性的组成部分，他们的存在发展和城市市容市貌的改善并不存在必然冲突，小摊贩的管理考验着城市管理者的智慧。“城市管理中只‘堵’不‘疏’，见到小摊贩就一律取缔，这是公共管理中的‘懒人思维’，城市的‘面子’要注意，百姓的生活，特别是弱势群体谋生的‘里子’也重要。摊贩管理一定要做到疏堵结合，兼顾各方利益。”
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