朱慧卿绘
信息公开是政府的义务，申请公开是公民的权利。可是，现实生活中，申请公开被认为是“刺儿头”，被申请公开的信息被说成是“保密信息”，本是保障公民知情权、监督权的政府信息公开条例却成了行政机关“不愿公开”的借口，历经繁琐程序上交的一份申请书换来的却总是等待或被拒绝。
“依申请公开”屡屡碰壁，究竟是为什么？今后的路怎么走？政府信息公开情况与公众的期待如何才能更近一点？
千等万待，依申请公开的结果还是“不公开”
最近，泰和泰(北京)律师事务所律师吴飞有些失落。“一份申请，等了这么久，我已经没有信心了。”刚见到笔者，吴飞就情不自禁地“倒苦水”。
原来，今年5月8日，针对《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法》问题，吴飞向国家邮政局、财政部提交申请，要求公开办法的征求意见稿，公开说明征收邮政普遍服务基金的具体征收范围，公开征收邮政普遍服务基金之后每封快递将会提价多少等六项信息。
5月23日，吴飞收到了国家邮政局的回复，拒绝公开。回复称，“所申请公开的信息是研究制定邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理的具体办法的数据资料，依法不属于国家邮政局的公开范围。”
6月24日，吴飞再次吃了“闭门羹”。财政部寄来了一份告知书，告知吴飞所申请公开的前四项内容均是研究和论证设立邮政普遍服务基金的过程性信息，不属于应公开的政府信息。提及基金政策对快递服务价格影响的问题，回复称，“目前我国快递行业处于充分竞争状态，快递服务的最终价格取决于市场竞争，研究设立邮政普遍服务基金政策，将统筹考虑企业和个人的负担水平、邮政普遍服务事业发展需要等相关因素”。
漫长的等待换来的却是一次次失望。吴飞认为，根据政府信息公开条例第二条，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，讲的就是履职过程中获得的信息，财政部“过程性信息不属于应公开的政府信息”的回复违背了条例的规定，并且国家邮政局和财政部都没有公开任何实质性信息，吴飞决定继续提起行政复议。
6月27日，吴飞向国家邮政局、财政部寄出了行政复议申请书。“行政复议的申请已被接收，正在受理之中，按照法律规定，60个工作日以内会给予答复，希望能在这个环节有所改变。”吴飞说。
在不少行政机关看来，该公开的都已经主动公开了
政府信息公开条例第十三条规定，除本条例中规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
“信息公开是政府的义务，依申请公开是公民权利。但在现实生活中，法律所规定的，并不意味着就一定能落实。”回忆等待申请答复的情形，吴飞告诉笔者：“5月8日，我向财政部和国家邮政局分别提出了信息公开的申请，邮政局反应比较及时，但给我的回复没有实质内容。财政部延长了答复期限，本以为他们在认真准备相关信息，结果还是什么也没有披露。他们根本没有积极回应的诚意。”
在现实生活中，和吴飞有同样经历的人还有很多。他们都对自己所关注的事项申请公开了，留给他们的只有拒绝公开或者漫无边际的等待。“之所以如此，是因为不少行政机关认为该公开的都已经主动公开了，申请人再提起申请就是在找麻烦，甚至认为来申请的人都是‘刺儿头’，是刁民。”中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授说，有了这样的心态，行政机关对于申请处理消极、找理由拖延、简单拒绝等等也就成了意料之中的事。
同时，依申请公开的效率低与申请程序的繁琐也有关联。“政府信息公开条例对申请人资格有限制，只能就生产、生活、科研等方面提交信息公开申请。在程序上，条例要求申请者必须到现场确认。”王敬波说，对于申请人而言，申请门槛的限制、申请程序的繁琐、时间成本的消耗，也让申请成了“自找麻烦”。此外，一些地方政府根本就没有设置专门的受理机构，也没有专人负责公民申请的处理和回复，申请渠道并不畅通。
尽管困难重重，吴飞依旧愿意继续当“刺儿头”。“如果仍然没有结果，我还会继续采取下一步法律行动。如果不坚持下去，就是对前期努力所耗费时间、精力的浪费，也是对行政机关不作为的纵容。”吴飞告诉笔者。
要求信息公开的条例，反倒成了不公开的“挡箭牌”
行政机关嫌麻烦，只是依申请公开难的一个方面。政府信息公开条例本身的缺陷，也让行政机关钻了不少空子，成为拒绝公开的“挡箭牌”。
“政府信息公开条例存在着一些不科学的地方，应该尽快修改。”王敬波认为，条例强调“以公开为原则，不公开为例外”，但是，关于例外的规定很宽泛，实践中不公开的范围很不精确。
政府信息公开条例第八条规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。“这条规定也往往成为百姓对行政机关拒绝答复的重要考虑和担心。”中国人民大学法学院副教授王旭说，由于该规定内容的模糊性，行政机关很容易借此钻空子、想方设法不公开，甚至让可以公开的变成不能公开的。
无独有偶。政府信息公开条例第十四条规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。“保密内容可以不公开，但是保密设定的范围到底是什么？这个问题没有界定清晰。否则有例外可以不公开的规定，就变成了回避不公开的理由。”中国法学会宪法学研究会副秘书长、中国人民大学法学院副教授张翔举例告诉笔者，环境诉讼必然涉及一些企业信息，而且这些信息往往是政府掌握、且依据法律可以公开的。但是，出于地方利益考虑，环保部门通常会以涉及国家安全或商业秘密为由，逃避相关信息的公开。
行政机关信息公开是法律义务，而不是对申请人的恩赐
“如今，一些地方政府对政府公开信息条例的执行明显存在‘缩水’的情况，尤其是对一些本该满足的申请，以各种理由拒绝公开。”王敬波说，尽管政府信息公开条例第四章专门制定了信息公开的相关监督措施，但是，这些监督措施在实践中还没有真正运转起来。因此，亟须调整和修改条例的相关规定，进一步增强对条例的执行力度，避免条例沦为“美丽的花瓶”。
“主动公开的越多，申请的就越少；公开的越详细，要求公开的就越少。”王旭认为，要从根本上解决依申请公开所面临的困境，亟须行政机关转变观念。“‘公开是原则，不公开是例外’应该成为行政机关的基本认识。行政机关应该充分认识到，公开信息并非行政机关对申请人的恩赐，而是一种公共服务与法律义务的履行。唯有转变观念，让公开成为一种自觉，才能真正落实‘以公开为原则，不公开为例外’，才能真正满足公众的知情权、参与权、表达权和监督权。”
“政府信息公开至少要突破两个‘堡垒’：观念和技术。”北京大学法学院教授姜明安也有类似观点。随着科学技术的发展，公众获取信息的渠道日益丰富。如果相关政府信息得不到公开，如果公民的依申请公开得不到满足，就会让社会产生积怨甚至是谣言。因此，信息公开需要专门机构、媒体、网络、电子政务等相应技术的支撑，让老百姓不但能及时获得其工作、生活和参与国家管理所需要的信息，而且是真实、准确的信息。
“依申请公开”的四大窘境
答复拖延
【案例】6月8日，浙江理工大学法律专业大二学子魏煌雄向人社部申请公开全国“临时工”信息，但人社部并没有在规定的15个工作日内给予回复，而是拖延至7月4日。
万能拒绝理由
【案例】6月26日，南京女童被饿死后第五天，五名律师向南京市江宁区民政局、街道办、公安局、妇联四个部门分别邮寄了《信息公开申请表》。7月16日，上述四个部门统一口径回应：“无法按您的要求提供信息”。
保密成为挡箭牌
【案例】2012年5月16日，律师王录春向财政部提出政府信息公开申请，请求公开《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的制定依据等事项。申请未果，王某提起行政诉讼。2013年7月29日，在法庭上，财政部代理人称收费标准因“涉密”无法透露。
重要信息不公开
【案例】根据社科院2012年6月所做的关于“房屋征收信息公开的现状”调研显示，政府有关房屋征收信息的公开程度严重不足。在对203件信息公开案件中政府信息答复的情况进行分析发现，仅一半政府机关愿意依公民申请公开相关信息。
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