财经国家周刊2013年第2期
一场推进新型城镇化的“大动作”，已启动在即。
改革开放三十多年，中国的经济取得了巨大的成就，但近几年，在全球金融危机的冲击下，经济发展的深层次矛盾越来越显现出来。而启动“新型城镇化”，再造一个中国发展的黄金十年、二十年，成为最高决策层开出的一剂重要药方。
而推进新型城镇化，除了“人的城镇化”、“提高城镇化质量”之外，绕不开一个重要的话题，就是土地从哪里来？土地蛋糕怎么切分？
《财经国家周刊》从一线调查来的情况是：发达地区面临着用地不足的矛盾，有着通过“新型城镇化”释放发展空间的强烈冲动；中部地区则一边是新开发的一些“工业园区”人气不足，一边是基层干部忙着“赶农民上楼”腾用地指标；一些欠发达地区的干部则还是一脸茫然。
一些基层干部告诉记者，现在地方财政较为困难，是想通过“新村改造”等工程，置换出一些用地指标，多出让一些土地“换钱”，来缓解一下财经紧张的情况。
农民怎么想呢？一方面，他们有着对进入新城镇生活的憧憬，包括希望进入大中城市安居乐业，离开祖祖辈辈“面朝黄土背朝天”的生活，另一方面，他们又焦虑与不安，担心今后的生活没有着落，成为城市里的“新贫民”。一些学者则表现出他们的忧虑，担心一些地方政府利用“新型城镇化”，以各种名义掠取农民的土地利益，上演强势政府、强势资本与弱势农民的不对等博弈。
因此新型城镇化“破土”，必须解决“土地蛋糕怎么分”这个大课题，千万不能忽视农民的眼前和长远利益。
近日，由国土资源部历时三年编撰的《全国国土规划纲要(2011~2030年)》，和国家发改委城市和小城镇改革发展中心主导研究的《全国促进城镇化健康发展规划(2011~2020年)》成为舆论关注焦点。有消息称，这两部事关未来城镇化道路、模式选择的规划，目前“正在研究广泛征求意见当中”。
但要想使得这场关乎中国几亿人福利、命运的新型城镇化“大动作”好事办好，还需要更为系统化的改革设计，这方面，既需要来自基层一线的探索，也需要改革的顶层设计，一场深水区的改革，已被绷到了临界点。
中国新一届的领导集体，无一例外都有着丰富的基层工作经验，他们深刻了解中国的土地和农民，深刻了解地方运作的实际，深刻了解中国的现实与未来。也正由于此，中央提出要召开一次“城镇化工作会议”，集中研究中国推进城镇化的改革与路径选择，我们对此深深期待。
嘉兴实验室
嘉兴是全国第一个制订出台城乡一体化发展规划纲要的地级市。早在2004年，时任浙江省委书记的习近平就专程到嘉兴蹲点调研过，认为嘉兴有条件成为全省统筹城乡发展的典范。
2008年，嘉兴市创新性提出节约用地的“两分两换”模式后，国土资源部及相关研究机构的领导也曾多次到嘉兴进行过专题调研指导。
就在前不久，国土资源部相关部门的负责人对嘉兴市的“两分两换”的农村土地整治模式和低效建设用地再开发工作再次进行了专门调研，并就两项工作在拓展建设用地新空间上的成效给予了肯定。
《财经国家周刊》记者获悉，《嘉兴市土地整治规划(2011~2015年)》正在等待国土资源部的审批。嘉兴正争取成为规划试点或实验市。一旦成行，有关“基本农田置换新机制”、“农村土地综合整治节余指标市场化交易”等农村土地使用制度的改革创新，有望在嘉兴实施。
此外，嘉兴从2012年初开始推动的以“两退两进”为抓手、推进低效建设用地再开发的工作，也走在了浙江省的前列。“两退两进”取得的节地经验和遇到的供地(保留建筑物)、收益分配等难题，也可能为国土资源部制定存量用地的管理制度改革提供参考。
用地瓶颈
从北京南站乘坐6个小时的高铁就到了嘉兴南站。在嘉兴市国土资源局四层的会议室里，局长汪善明和几位工作部门的负责人接受了《财经国家周刊》记者的专访。
汪善明介绍，早在2002年十六大报告就提出了“统筹城乡发展”的思路，浙江省率先探路，嘉兴因为地处长三角的几何中心，地形一马平川，区域发展和城乡发展比较均衡，所辖五县(市)均为全国百强县，基础条件较好，被浙江省选中进行先行探索。
2004年1月5日，《嘉兴城乡一体化发展规划纲要》颁布。两个月后，时任浙江省委书记习近平就到嘉兴蹲点调研了4天，鼓励嘉兴经过3至5年的努力，成为浙江全省统筹城乡发展的典范。
2007年6月，“全国统筹城乡综合配套改革试验区”花落重庆和成都。次年7月，浙江省正式批准将嘉兴、义乌两市列为省级统筹城乡发展综合配套改革试点的先行地。同年，嘉兴提出了以推进土地使用制度改革为核心的“两分两换”试点模式，提出了打造城乡一体化先行地的目标，在全国引起了反响，调研学习者纷至沓来。
但是，在万亩良田的嘉兴，打造城乡一体化先行地，面临的一个现实的问题就是建设用地资源匮乏的瓶颈。
“建设用地总量严格控制，耕地红线不能突破，上有‘天花板’，下有‘底线’，嘉兴又是万亩良田地区，问题就来了，比较纠结。”谈及此，汪善明面色变得沉重。
据汪介绍，嘉兴的城乡一体化实践面临着“发展缺空间”、“用地缺指标”、“补充缺潜力”的三重矛盾。按照城乡一体发展理念编制的“1+X”镇村规划，规划建设用地只有25%位于新一轮土地规划的允许建设区，有29.4%位于基本农田保护区；“十二五”时期嘉兴市每年建设用地需求量在3万亩以上，但浙江省下达的计划指标只有1万多亩，缺口达2／3；嘉兴是平原，没有大量可用来改造为建设用地的低丘缓坡，耕地的垦植程度已达到极限，后备土地资源极其缺乏。
以嘉兴市下辖嘉善县为例。县长许晴晒出了“土地账”，按照2006~2020年土地规划，全县可新增建设用地23平方公里，到2011年底已用掉18平方公里，剩下9年仅剩5平方公里。
如何破解用地瓶颈的问题，摆到了嘉兴市政府的面前。
盘活农地和存量地
“散居的农村自然村多达17000多个，农村居民点占城乡建设用地的比例达到了59.5%，近几年居民点的用地规模还在不断扩大，这是不正常的。”汪善明说，这也让嘉兴的发展看到了空间。
乡村工业和居民点建设存在着一定的土地浪费现象，如果能够盘活上述的土地资源，就可为经济社会发展腾出空间，为城乡一体化提供用地保障。怎么盘活呢？嘉兴市开出的第一张药方是“两分两换”。
嘉兴市设计了以优化土地使用制度改革为核心的“两分两换”试点模式，探索将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转移生活方式。
2009年，嘉兴市又启动了“两新”工程建设，把建设“现代新市镇”和“城乡一体新社区”作为统筹城乡发展的突破口和切入点。
过程中，嘉兴推出了劳动就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等的“十改联动”，在全国率先取消了“农业户口”。
通过农村土地整治项目和城乡建设用地增减挂钩工作打包，采用政府主导型、村集体自主型和市场主导型三种投资模式，货币安置、联排多层自建住房、单体自建住房、公寓房安置等多种方式，不仅缓解了嘉兴发展用地紧张的局面，也使农民收入连续八年持续保持增长，成为浙江省内城乡差别最小的地级市。
嘉兴市国土资源局耕保处处长孙立忠向《财经国家周刊》记者介绍，截至2012年11月底，嘉兴市118个农村土地整治项目已复垦土地面积13499亩，规划复垦新增耕地超过3万亩。
同时，嘉兴城镇低效建设用地的再开发工作也提上了日程。开出了缓解用地紧张的第二张药方“两退两进”。
2012年初，针对产业低、小、散，结构不尽合理，发展模式粗放较为突出等现状，嘉兴市以“两退两进”(退低进高、退二进三)为抓手，确定年内腾出低效建设用地8000亩，并提出到2015年腾退利用低效土地力争达到4万亩的目标。
嘉兴市国土资源局土地利用处处长王新龙告诉《财经国家周刊》记者，嘉兴采用“六步推进法”实施了“两退两进”。第一步成立了以市长鲁俊任组长的“两退两进”促进经济转型升级工作领导小组，分别在市经信委和市发改委下设“退低进高”、“退二进三”两个办公室；第二步，各市县根据实际情况出台了一批政策指导意见；第三步，开展全面清查，摸清工业用地家底和“低效”底数；第四步，低效用地再开发下达任务指标；第五步，强力推动任务落实；第六步，考核各区、市、县完成情况，低效用地再开发指标在干部考核中占10分，高于GDP占比。
“两退两进”锁定的项目包括国家明令淘汰的落后产能项目、高能耗高污染的项目、对安全生产有威胁的项目、闲置或近乎闲置的项目、低效工业和房地产项目。采用协商收回、关停淘汰、转移转产、倒逼提升、兼并重组、鼓励进三、收购储备等7种途径实现再开发。
根据各区县上报的数据，截至2012年11月底，嘉兴已经完成了325个目标项目的腾退，共计腾退土地面积为11000多亩。主要涉及低效用地回收、关停淘汰、转移和兼并重组，230个项目，9876亩土地。
从试点实践结合潜力分析看，嘉兴市今后每年可通过农村土地综合整治和城镇低效用地再开发，分别可增加1万亩用地空间，从而实现建设用地供需总体平衡。
目前遇到了难题
然而，记者在走访过程中了解到，嘉兴模式在推进过程中还存在一些问题，继续推进也面临着难题。
在嘉兴下辖的县级市海宁市海昌街双山村，记者看到，通过“两分两换”建成的新社区全是统一规划独栋的4层小楼，但是却仍然保留着农村地区传统的生活面貌。小区大门口设置的篮球场地，满满地铺着粮食，两位“种粮大户”正在紧张地掀翻晾晒。小区内，每家每户门前都有一口水井，晾衣杆横七竖八地随意搭设。
在桐乡市濮院镇新星村，记者看到，这里的楼间距更加紧凑，似乎仅能容一辆三轮车通过。在南湖区城南街道八字桥村土地整治项目，在已经复垦的农田中间，还有几户不愿意搬走的“钉子户”。
新星村的一位村民告诉《财经国家周刊》记者，自建房比较舒适随意，多数村民不愿意选择公寓房安置。其所在的濮院镇是中国有名的羊毛衫名镇，房子出租给外来务工人员，每年的租房收入还能有5万元左右。
村民的上述意愿显然与“政府节地的想法”相悖。嘉兴市国土资源局耕保处一位工作人员告诉记者，自建房安置节地率不高，约为30%，仅为公寓房安置的一半。
“有一个项目，只有一家农户不愿意搬走，他还住在村子的最里边，我们还得专门为他留一条通往外面的马路，节地率就更低了。”
“两退两进”低效建设用地再开发工作，操作上也遇到了一些难题。王新龙介绍，低效用地界定的标准不是很清楚，补偿标准无章可循，部分低效用地严格按净地出让处理极易引发利益纠纷。
实际上，随着“两分两换”的主导者陈德荣的离开，嘉兴近两年的“两分两换”工作也明显降温。坊间还不时传出质疑，“两分两换”是主政者当政时表现业绩的政绩工程。
同时，记者注意到，在近三年国家土地督察上海局对嘉兴市开展的土地例行督察中，发现嘉兴还存在城乡建设用地增减挂钩不规范、违规抵押融资、供地不规范等问题。其中，农户自建房的“两新”工程建设，就是违法违规用地的一个集中点。
但是，除了受2011年以来政府性融资平台清理的影响、具体融资落实到农村土地整治项目的资金较立项之初减少外，孙立忠告诉《财经国家周刊》记者，造成上述局面，主要源于增减挂钩指标的限制和土地利用总体规划的控制。
"两分两换’开始起步的时候，老百姓兴趣不大，给的增减挂钩土地指标用不完，但是到目前，老百姓意愿充分调动，还用城乡增减挂钩指标来约束不合理。”
孙还认为，土地利用总体规划不能一成不变。在农村土地整治过程中，只要复垦的耕地符合高标准农田标准，应该允许调整规划，将其划定为基本农田，然后允许占用现有基本农田保护区内的耕地进行建设。
“但是只要一动基本农田，地方没这个权，国土资源部也没这个权，动就是违法。”一位到嘉善县调研过的学者也表示，如果可以调整土地利用规划，嘉兴的农村土地整治就能滚动下去。如果不调整规划，走下去就很难。
《财经国家周刊》记者获悉，正在等待国土资源部审批的《嘉兴市土地整治规划(2011~2015年)》中，就明确提出了为推进嘉兴市土地整治进度，探索基本农田置换新机制，以及农村土地整治节余指标可在市级指标交易平台上公开交易等内容。但嘉兴能否以试点的身份推行，目前还未确定。
在嘉兴学院城乡发展与地方政府管理研究所副所长吴兴陆看来，嘉兴的“两分两换”模式，对于经济发达地区的城乡一体化推进比较有借鉴意义。但是下一步推进，应该更加注重复垦后土地的利用效率问题和新社区规划配套提升的问题。
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