编者按：工资、编制在原单位，工作却在另一个单位，这种特殊的人才流动方式被称为“借调”。在一定意义上，借调对促进人才交流、提升基层人员业务能力具有积极意义。但是，近年来借调变得越来越随意，借调人员越来越多，借调时间越来越长，借调形式花样百出，由此滋生出懒政、怠政等“机关病”，有的更暗藏腐败，对转变政府职能、提升行政效率产生较大的负面影响，在基层干群中备受诟病。半月谈记者近日走访广西、湖南、安徽、重庆、江西等省区市，对此现象进行了调研。
细数机关借调乱象
借调，对机关事业单位的工作人员来说，可谓再熟悉不过了。不少机关事业单位干部职工，都有被借调的经历，或者有与借调人员一起工作的经历。借调看起来不是什么大事，好像跟老百姓关系也不大，但其实与政府机关的工作效率、工作作风等关系不浅。尤其是违规借调的泛滥，不仅使基层人才流失，还成为“关系户”调动升迁的暗道。
借调现象比比皆是
张华是广西一个乡镇的公务员，2013年至今，他被借调至县重大专项活动临时机构。“借调都没征求过我的意愿，我个人开始是很不愿意的。”张华说，他的基层工作年限未满两年，所以即使干得再好，最后终归要回乡镇工作，而那时面对的，可能是物是人非的工作环境。
张华表示，原先在乡镇工作比较繁忙，事情很杂，比如调解纠纷、计生、民政等，基本是直接同群众打交道。借调过来后，由于许多任务是领导直接交办，出了错可能会影响全县，他必须处处小心，谨言慎行，虽然工作比乡镇相对轻松，但心理压力很大。
目前，像张华这样的借调人员很多，下至各乡镇、街道，上至各部委，可以说比比皆是。
广西北海紧靠粤港澳，当地不少公务员会讲粤语等方言，中央部委经常从这里借调年轻公务员，且有的一借就长达两三年。
“国家层面有需要，地方也不能卡住这个人不给。”当地知情人士说。对地方组织部门而言，一个头疼的问题是被上面借调的人员回来后还需解决其级别问题。“几年没在原单位工作，连借调期间工作表现都不知道，回到原单位后还要对其进行安置、解决级别。如有一位借调人员3年后回来，相关部委要求将其级别由副处提到正处。”该知情人说。
安徽一位县级编办人员告诉记者，目前地方借调比较常见的一是机关向事业单位借调，二是系统内上级主管部门向下级单位借调，这种情况在卫生和教育系统特别突出。“有的借调人员一借十几年，远远超过了规定期限。”这位编办人员说，他负责该县县直单位的机构编制年报工作，每年单位报来的人数都与实际对不上。一查，不少是借调后在编不在岗的，有的借调时间太久，原单位里的人都忘了这茬事，还以为借调人员早已调走了。
“短期跟班学习，或者临时抽调完成某项紧急任务是可以借调的，但长期借调不符合机关人事管理的原则，也不符合中央和省定编定岗的相关规定。”湖南省人社厅一位处长对记者表示。
在党的群众路线教育实践活动开展期间，很多干部群众对借调乱象反映强烈，清理违规长期借调人员曾被多省作为一项重要整改工作来抓。在湖南省，仅清理省直机关一年以上借调人员就达1100多人；在山西省，机关事业单位共清退借用人员1632人。
除了省一级单位，一些市县也对违规借调人员进行了清理。以湖南省新宁县为例，当地对查出的245名违规借调人员予以全部清退。而湖南省永州市零陵区在2014年4月底之前，共清退各类借调干部266名，其中就包括一些借调时间长达10年之久的干部。
这暴露了当前各机关单位借调人员之多。记者在采访中发现，一些单位和部门借调人员甚至成了干工作的主力，而一些地方对借调乱象的清理整顿也并未完全落实到位。
部分“关系户”升迁的暗道
借调多为上级从下级借，也有权重的部门从权轻的部门借，其中跨部门、跨行业借调屡见不鲜。甚至有某市直机关，长期从私企借调工作人员。
记者采访了解到，能进入上级部门“法眼”的，除了能力强的、年轻的、能干事的，还有很多是有关系背景的。因此，借调也成为部分人躲避监督、曲线升迁、变相“吃空饷”的重要手段，有的更涉及腐败问题。
以2013年4月爆发的“湘潭神女”事件为例。湖南省湘潭市岳塘区委组织部发布的干部任前公示信息显示，被违规提拔为岳塘区发改局副局长的“90后”女干部王茜，将被派往国家发改委跟班学习。湘潭市一位熟悉情况的干部认为，王茜获提拔完全是“运作”的结果，她被派往上级机关跟班学习，实际上是通过借调的方式，躲避当地干部群众的议论和监督。
在一些地方，名义上的借调往往被用来掩盖“预调”或“实调”之实。长沙市某乡镇一位不愿透露姓名的干部告诉记者，由于市以上党政机关竞争激烈，加之现在公务员考试非常严格，违规操作的空间不大，一些干部子弟就先在基层单位解决编制、身份，然后通过关系“运作”借调到上级单位，以曲线的方式实现“预调”或“实调”的目的。
此外，借调还可能成为变相“吃空饷”的幌子。一些干部向记者反映，少数部门往往巧立名目繁多的“临时机构”，然后从别的单位借调大量人员在“临时机构”上班。实际上，这些“临时机构”并未被赋予多少实际工作，只不过给很多“关系户”混日子、“吃空饷”提供方便而已。
“有些事情无法放在台面上说。很多申请借调的情况都是特殊情况，特殊情况就要特事特办，一般情况下我们都会批准。”西部某省人事部门相关负责人说，行政事业单位都是定编，凡进必考，内部遴选也需要考试，而借调则是不通过考试进入上级单位的主要方式。
违规借调致“机关病”丛生
一些基层干部认为，借调的积极意义主要表现在两个方面：一是被借调人能开阔视野、学到知识，提高业务能力，增加工作经验；二是促进上下级单位的交流沟通，方便一些工作的开展。但是，长时间的违规借调也存在很多弊端，容易滋生一系列“机关病”。
第一，基层“失血”现象严重，很多工作难以开展。湖南湘潭县中路铺镇党委书记李洪运告诉记者，能被上级机关看中的，基本上都是下级单位的“业务骨干”。一旦这些人被借走，很多由他们承担的工作往往无法开展，群众来办事根本找不到人。此外，由于这些人长期“离岗不脱编”，导致基层无法根据实际需要进人，以致“人才断档”越来越严重。
记者在采访时了解到，很多地方新考上的年轻公务员报到时接到通知，直接去城区政府办报到，其所报考的单位一天都没待就被借调走了。
“基层本就缺人，年轻干部更没几个，再把优秀的借走了，还不能及时补进来，基层堡垒靠什么人来夯实。”广西一位乡镇干部说。
第二，上级机关“人浮于事”。长沙市一位不愿透露姓名的某事业单位工作人员告诉记者，他被借调期间，其所在科室的领导把急事、杂事、难事、辛苦事全都交给他做，每天忙着写各种材料，到处跑腿送这送那，有时甚至还要帮领导取快递，办一些与工作无关的私事。更让他气愤的是，科室一些在编人员反而“无所事事”，东看看，西逛逛，悠闲得很。
“借调带来的一个怪现象是忙的忙死，闲的闲死。”桂林市委组织部副部长林兵说，借调对部分已经在编在岗的人来说，容易滋生庸懒散心理，“船到码头车到站，反正我是已经在这里的，你是借的，就是来帮忙的，你得多干点。”
第三，劳资关系错置，易导致基层单位不团结、不安定。一位被长期借调到市里工作的湖南省某县电视台副台长告诉记者，因县级电视台工作压力大，效益一般，创收任务重，单位多数班子成员和一线职工对他意见很大，认为他是在“吃空饷”，是整个单位的包袱、累赘，甚至有班子成员直接跟他摊牌：“你要么回来，要么彻底调走。”
第四，借调容易助长“跑部钱进”、权力寻租等不正之风。一位曾在某省直单位借调的科级干部告诉记者，一些有项目、有资金的强势部门，根本不需要主动开口要人，很多基层单位是争着抢着“送人”。一旦在这些强势部门安插自己人，跑项目、要资金、请吃请喝、打听消息，甚至输送利益，都会方便很多。此外，“亲情借调”“关系借调”“金钱借调”的背后大多隐藏着权力寻租。
第五，影响被借调人的工作生活。多位被借调干部告诉记者，如果长时间脱离原工作岗位，对原单位的工作和同事会越来越生疏，原单位评优评先、晋升职称职级，享受福利待遇也要“靠边站”。另外，由于借调单位往往与原单位不在同一个城市，被借调也就意味着长时间无法照顾家庭。孩子老人生病不在身边，夫妻长期分居感情冷淡，甚至拌嘴闹离婚，在借调干部家庭中也不少见。
“漂在机关”众生相
“漂在机关”，许多借调人员都这样形容自己。不管是自愿的借调，还是被单位安排的借调，借调人员一方面感到幸运，认为机会之窗在面前打开，一方面又常常有一种患得患失的焦虑和不安全感。在不少人眼里，他们攀上了高枝，其实许多人是“进退两难”。其中的甘苦，只有他们自己知道。
身份尴尬：在上工作，在下拿钱
“自从被借调以来，我就一直在啃老。每个月拿着500多块钱的基本工资，不啃老都不行啊。”潘阳说。潘阳是一个乡镇公务员，如今被借调到县政府部门工作。
在借调之前，潘阳的工资分两部分发：一部分是由财政负担的基本工资，500多元，一部分是由乡镇自筹自支的阳光工资，2100多元。基本工资月月发，阳光工资是每个季度才统一下发。
在乡镇工作，住宿有员工宿舍，吃饭有单位食堂，500元的基本工资即使不够用，左借右借，熬过一个季度拿到阳光工资就宽松了。但到县城工作，经济上立马捉襟见肘。更凄惨的是，他的阳光工资也没有了。
潘阳说，作为借调人员，他的工资由原单位负责，但考虑其长期被借用，且与原单位的工作全脱钩，原单位除了每月按时给他发放500多元的基本工资外，剩余的每季度发放的阳光工资和其他福利一律暂停，而借调单位又不负责潘阳的工资福利等。
相对于潘阳来说，何屹轩就幸运多了。何屹轩也是一个乡镇的公务员，工作两年之后，因为县里一个部门需要从乡镇抽调年轻人充实力量，何屹轩就被借调到了该部门。
“考虑到我们年轻人的不容易，原来乡镇的领导保留了我的全部工资和福利待遇。”何屹轩说。不过，这也是有代价的。何屹轩为了表示对乡镇领导的感谢，原单位的工作并没有完全脱钩，周一到周五在借调单位上班，周末则赶回原单位加班。
这是借调人员普遍面临的身份尴尬，他们的编制、级别、考核、工资等在一个单位，而工作却在另一个单位。短时间还好，如果长期借调，对人的折磨就太大了。
王阳是广西基层的一名教师，前几年从学校借调到县政府的一个部门工作。今年已经36岁的他自嘲道：“我现在成了一个既不是老师也不是公务员的‘务工员’”。每当朋友问及他借调到县城的工资待遇，王阳只能是苦笑。“说实话人家不信，说多了又显得虚伪。”
“我现在每月2400元工资，不享受借调单位的任何福利待遇。”王阳说，想想自己的生活状态，真可用“焦头烂额”来形容。和王阳一起借调上来的5个人，有两个打报告回去了，有一个说做到年底也准备回去，还有一个干脆辞掉公职下海了。
王阳说，刚借调那会儿觉得自己很牛，老婆也很高兴，认为想往上发展有了更大的平台，没想到如今是“进退两难”。“想回去已经回不去了，原来的业务生疏了，还有同事、领导怎么看我？”王阳说，“下一站，我该何去何从？”
心理纠结：瞻前顾后，患得患失
刘文贵是湘东某县直单位的班子成员，副科级干部。2012年，他被借调到市委的一个单位参与重点项目工作，一晃已经4年多了。
“被借调到市里工作，我觉得收获还是很大。平台大了，接触的人层次也高了，看待问题的视野自然也就宽了，得到的锻炼跟以前相比肯定也大不一样。就我个人来说，我感觉4年多借调经历对提升自己的文字能力、组织能力、协调能力还是非常有帮助的。”刘文贵说。
但是有得必有失。由于刘文贵长期不在原单位工作，班子成员和单位职工对他意见很大，认为他不在单位干活还要拿工资，跟“吃空饷”没有什么区别，现在已经不给他发放年终考核和绩效考核的奖金了。
“原单位同事对我的议论也很多，他们的态度是，我要么调走，要么回来工作，不能再这样‘自带干粮替人打工’。”刘文贵说，他想留在市里，但是不好解决。“我怕一直拖下去，将来两头不落好，现在一想这事就头疼。”
采访中记者了解到，借调人员普遍都有这样的瞻前顾后、患得患失的心理。
西南某省级党委组织部工作人员刘涛说，借调时间短还好，时间太长，超过一年，回去肯定有影响。领导会觉得这个人不踏实，不信任了；自己没能留下来，也觉得没面子。另外，升职都是论资排辈，你走了别人上来了，你回去只能从后面再排。
肖洪云就有这样的经历。他是广西的一位基层选调生，刚到乡镇工作没多久，就收到了县委组织部借调3个月跟班学习的电话通知。
按照规定，选调生在乡镇工作未满2年是不允许其他部门借调的，所以有些部门借调下级单位的工作人员帮忙不会有正式的文件，只是通过与乡镇主要领导私下沟通的方式把人“借”上来。肖洪云就属于这种情况，这意味着他的这一段工作经历不会被记录在个人档案。
从2013年到现在，肖洪云已经被借调了3次。与许多借调人员一样，“借而不调”给他带来许多困扰。“大多数单位从下面借调干部是为了‘应急救火’，说好的借调6个月，到期后往往一再延期，领导说多长时间就多长时间，大不了打个电话填张表。”肖洪云说。
同时，既然已经借调离开了原单位，一般情况下原单位的一些重要机会就与借调人员无缘了。
在第三次被借调之前，肖洪云已经被任命为乡镇团委负责人，这意味着在下一次乡镇团委换届时，他就能成为团委书记，享受副科级待遇。但因为被借调了，乡镇党委只能重新任命其他人。“我这一借调，是两头不靠岸。”肖洪云说。
前途难测：各尽所能，寻找关系
对于借调人员来说，最好的结果当然是正式调入借调单位。但是这里面没有一定的规则，不仅要凭本事、凭关系，还要看运气。
2013年，湖南省委直属部门处室干部调整，一位干事被调走，需要一个既对业务有所了解、文字功底不差，又熟悉有关法律法规的人来补缺。易小文由于和该部门打过交道，领导对其背景和能力比较放心，于是被借调了过来。
“到借调单位报到后，我就接替了调走的那位干事的工作。事务繁杂，挺忙碌的，加班到夜里十一二点是常有的事。工作一年多后，处室负责同志和分管领导比较认可我，于是就和我谈话，问我是否愿意调过来，我当然回答说同意啦。”易小文说。
“很多人说，借调人员想留下来，最主要还是靠关系。其他单位不知道，但我这次调动，肯定不是因为这个原因。”易小文说，他是外省人，在湖南没有任何关系，之所以能留在上级部门，除了机缘巧合、个人比较勤奋外，主要原因还是借调单位没有门户之见，选人用人比较公正。
在记者采访的借调人员中，像易小文这样幸运的实在少之又少。不少借调人员试图通过透支自己的时间、精力，加倍努力地工作来赢得机会，但并不一定都能成功。“借调人员最终能否调入，并不完全取决于我们自身，很多东西都很微妙。”一位借调人员说。
这些微妙的东西里面，“关系”是最常被提及的。原先在三峡库区某县工作的张莉说，因为老公先调到了主城区工作，所以自己也通过关系借调至主城区一个教育部门。一借调就是3年时间，直到去年才解决编制问题。
“借调期间，原单位的领导多次打电话催，说要么回到原单位上班，要么就在借调单位上班，占我们的编制，领我们的工资，却给别人服务，这是什么道理？后来，我就到处找人托关系，费了好大力气才调动成功。”张莉说。
另一位有过借调经历的公务员赵婷婷说，对年轻人而言，借调是一件很矛盾的事情。一方面很想去更大的平台，一方面又觉得最终调动的胜算很小。借调有时不仅没有帮助，反而会耽误了机会。“我借调的时候，一开始很高兴，但没多久就有了担忧。”
尤其在有机会可能留下来的时候，许多人为了增加胜算，就会找关系，但命运总是掌握在别人手里，自己只能“尽人事，听天命”。“有的时候，别人释放出来很多好的信号，有时候，又有不好的预兆，心累得都快要死了，一天恍恍惚惚的。”赵婷婷说。
借调乱象亟待整治
临时借调，有时是难免的，但太过随意的借调，无疑背离了行政机构改革和政府职能转变的基本方向，与当下治理“为官不为”、推进法治政府建设的大势更不合拍，亟待规范和治理。
管住“不借白不借”的冲动
“借调的随意性很大，有的地方有规定，有的地方没规定，即便有规定也未必去执行。因为有的是上级主管部门提出的，下级部门谁又敢说不呢？”安徽一位县级编办人员说，上级部门想借就借，想借多少就借多少，有的借调完能够留下，有的借调完就得走人，“是否能留，留多少，全无规定。”
“能力强的，谁都想借过来用。”西部某省份一基层单位负责人说，借调是“免费午餐”，说白了就是找人过来白干活，工资、福利、编制都在原单位，借调单位不花一分钱，还不用考虑借调人员下一步的晋升任职问题，导致“上级向下级借，行政单位向事业单位借，不借白不借”。
记者在采访中发现，上级单位要借人，拒绝了，就意味着得罪人，以后的工作很可能受到影响，所以下级部门很少有说不的。“借调期限原则上不超过1年，但具体操作中时间不确定，拖的情况很普遍，我们也不好得罪上级机关。”西部某高校党委组织部部长李敏说，近5年来，该校有多名教师被借调，借调部门主要是上级教育局，党委组织部、宣传部等。
“我们很喜欢到学校借调，因为学校的老师文化水平高，又普遍比较年轻。”西部某市一位街道办事处的负责人告诉记者，借调时，一般需要经过学校主管部门也就是教育局的同意，这时候只要把教育局的领导“勾兑”好了就行。
湖南省委党校党建教研室主任龚永爱告诉记者，我国公务员法规定的公务员交流方式只有调任、转任和挂职锻炼三种，并没有借调。也就是说，在一些党政机关流行的借调实际上于法无据。
“法律上没有依据，没有明确规定允许或者禁止，这就留下了很大的弹性操作空间，以致一些地方的借调行为严重异化。”龚永爱建议，应出台相关法律法规，对党政机关的借调行为进行明确规范，哪些人能借，哪些人不能借，能借多长时间，超出时间怎么办，以及对借调人员的管理考核方式，都必须由法律法规明确予以规定，避免一些地方继续钻法律空子，打政策“擦边球”。
“让乡镇一级能留住人才”
从下级部门借到上级部门，或从乡镇借到县城甚至省城，平台更大，视野更宽。当被问及是否愿意被借调时，很多基层年轻公务员都心向往之。
“像我这样的‘贫下中农’是没有机会被借调的。”在安徽某省直单位工作的小张，因工作出色，被上级单位的领导看中，想借调他去从事业务工作。然而，努力多次均无果。他告诉记者，借调实际上就是单位一把手说了算，不是想去就能去的。
“尽管借调并不意味就能调上去，但毕竟给了我们基层年轻人一次展示能力的机会。”重庆市基层公务员小张说，“哪怕不成功，领导也能看到我们的努力。”
广西宾阳县古辣镇党委组织委员马秀玉在乡镇工作多年，去年刚从临近乡镇调到古辣镇工作。她介绍，由于基层人手本就不够，一些入职没多久的年轻人常被借调走人，她在邻近乡镇工作时就曾一度身兼4职，同时兼任镇办公室主任、纪委副书记、妇联主席等，而同期兼职最多的一个同事一度身兼6职。
“这种现象并非孤例，在许多乡镇普遍存在。”马秀玉说，在乡镇工作的待遇、发展前景不被看好，乡镇副科级干部每月的工资2000多元，很多年轻人愿意被借调，甚至自己找门路求借调。
“对基层干部的政策倾斜应进一步加大，如提高下乡补贴及相关待遇，让乡镇一级能留住人才。”马秀玉建议，加大对基层干部的政策照顾，对稳定基层干部队伍具有重要的现实意义。
合理确定编制，防止人浮于事
记者在调查中发现，随着经济社会快速发展，政府市场监管、社会管理和公共服务职能普遍增加，但现实中编制管理工作明显落后，未能根据新形势进行适时有效调整，导致人员编制与工作职能不相称，矛盾突出。工作任务和人手不成比例，只能依靠借调人员开展工作，有些中央机关也存在这一问题。
“事实上不少单位忙闲不均，有的单位很忙，有的单位工作没那么忙却有很多编制。”广西北海市委组织部有关负责人说，在不同级别、不同系统的单位内，忙闲不均非常普遍。
湘潭大学法学院副教授倪宏涛建议，应根据“职能清单”科学确定编制数量，以事设岗，以岗定人，建立政府部门之间编制的动态管理机制，职能减少、编制富余的部门可以缩编，职能增多、编制紧张的部门可以适当扩编。同时，要加快机构改革、简政放权的步伐，该下放的权力一定要下放，还可以通过政府购买服务的方式，将部分事务性工作交给中介机构、社会组织。
“管得太多，什么都要管，还有繁琐的文件、会议等，是导致一些部门频频借人的主要原因。”一位接受采访的基层领导说，政府部门应加强事中事后监管，从琐事中解脱出来，更好地集中精力进行发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施。
此外，一些受访者还表示，应不断加强党政机关的作风建设，建立“能进能出”的人员流动机制，对“为官不为”、人浮于事等不正之风坚决予以惩治，该调动的调动，该辞退的辞退，切实纠正一些机关干部不想事、不做事、“出工不出力”等懒政行为。(应受访者要求，本专题文中借调人员均为化名)(采访：覃星星刘良恒杨玉华韩振谭畅专题策划：姜磊高远至)
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