在农业社会，农村处于费孝通先生所说的“熟人社会”，闾里长者在乡村治理中占据主导。家族和邻里承担了济困功能，以此维持乡村的基本秩序。随着工业化、城市化的推进，家族观念日益弱化，乡镇政府和村民自治组织越来越占据乡村治理的主导地位。农村低保，成为保证底线公平的重要举措，在乡村治理中发挥着越来越重要的作用。公平地分配低保资源成为密切农村基层党群关系、干群关系的一个重要基石。
建立农村最低生活保障制度，将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题，是实施最低生活保障制度的主要目标。建立最低生活保障制度是让贫困农民分享改革发展成果的重要途径，对于保持乡村秩序和促进底线公平，发挥了重要作用。但是，在低保制度执行过程中也出现了一些亟待重视和解决的问题。一是低保对象错位，应该纳入低保的家庭没有纳入，基本生活困难；不符合低保标准的家庭享受了低保，影响了公平。二是低保边缘户等困难群体的救助缺少制度化安排。比低保标准稍微好点的家庭，勤奋劳作才能保证稍稍高于低保线，遇到天灾或大病就滑入到低保线下。这就导致一部分处于劳动年龄阶段且有劳动能力的低保户就业意愿下降。久而久之，因长期不就业、不接触社会，也会让这类群体陷于贫困陷阱而难以自拔。三是低保成本相对较高。农村社会救助制度呈现碎片化状态。在低保制度之外，还有特困人员供养、受灾人员救助、流浪乞讨人员救助、大病医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等多种形式救助，这些救助安排分割在不同主管部门，在低保对象甄别等多个方面耗散较多行政成本。在监管不力的乡村，还会出现乡村组干部与低保户争夺利益等“苍蝇”乱飞现象。为促进低保资源的公正分配，改善乡村治理，需要从以下三个方面下功夫。
一是从制度设计上将有劳动能力人口的救助与失去劳动能力人口的保障区别开来。通过提高国家基础养老金标准来实现乡村老年人口老有所养，保证老人基本生活需要。同时，还需要进行制度性安排，让失去劳动能力的青壮年人口享受稍高于基础养老金标准的常态化救助；对失去依靠的儿童救助标准应该更高一些。以此确保老年人、失去劳动能力的青壮年、失去依靠儿童都获得保证其基本生活需要的常态化保障。这样的制度设计将大大减少低保甄别成本，促进乡村治理公平。
二是对有劳动能力的低保对象重在就业扶持。在救助政策的制定中，要更加注重救助对象劳动能力的增长，把更多的救助资金用于发展和促进就业上，采取就业激励和培训等措施，促进救助对象通过提升能力摆脱贫困。延伸执行城镇劳动扶持政策，把财政资金投入到乡村设置环境维护、道路维护、巡查护村等公益性劳动岗位，让更多贫困户在劳动中脱贫。
三是健全临时救助制度。有劳动能力的人口，因失业、灾害、疾病以及遭遇其他特殊困难，导致基本生活暂时出现严重困难的，需要给予及时有效的临时救助。
要进一步整合现有各项救助制度，构建以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、临时救助等基本生活救助为基础的，以医疗、教育、住房、就业等专项制度为支撑的，以精神救助、特色救助为补充的，各项救助制度相互衔接协调的，及时有效的社会救助制度体系，促进乡村治理体系和治理能力的现代化。
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