作为农村金融改革的一项重要创新，农村土地相关产权抵押融资即将迎来顶层设计。据《经济参考报》记者了解，由央行牵头起草的农村承包土地经营权、农民住房财产权等两权抵押贷款试点指导方案目前已经上报中央全面深化改革领导小组，有望近期出台。在自主自愿风险可控的前提下，方案对于试点没有数量限制，各地以县为单位提出申请向央行备案，鼓励产粮大县优先申报。今后在试点地区，针对农地抵押的部分现行法律限制将被突破。
近年来，包括北京、四川、湖南等地陆续有金融机构启动两权抵押贷款业务，涉及机构包括农业银行、中国邮政储蓄银行及各地城商行等。据不完全统计，目前全国已有超过20个省份的相关地区正在开展试点。但是这些地区或多或少因为法律、政策的现实阻碍而面临重重困难，《物权法》、《担保法》等明确规定农村集体土地的使用权不得用于抵押担保，这也让金融机构颇有顾忌。
一位了解农村金融业务的地方银监局人士对《经济参考报》记者说，由于法律障碍没有突破，实际上农地和宅基地等在市场上不能实现完全自由地流通，因此风险通道实际上没有打开，银行对发放土地经营权抵押贷款积极性不是很高。“大部分银行放贷都是通过和担保公司合作，但除非是政策性的担保公司，否则一般的担保公司也是不愿意介入的。”他坦言。除此之外，在农村，很多土地的流转并非通过正规流转平台，而是私下流转，这中间经常会发生“扯皮”的事，因此也会影响贷款发放，挫伤银行的积极性。
另一方面，全国范围内农地流转率每年呈上升趋势，目前已有接近三成土地在流转，新型经营主体如家庭农场、经营大户、农民专业合作社大量涌现，农村的金融需求不断攀升。对此，央行去年数次派人赴多地，就如何落实两权抵押改革试点，解决涉及法律问题和其他配套措施问题展开调研。
专家分析称，此次指导方案最大的意义在于明确了试点地区可以暂时突破法律限制，具体到是哪些法律条文可以突破，之后将会下发进一步的文件进行详解。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文此前在接受《经济参考报》记者采访时就表示，这种模式的典型案例就是上海自贸区，靠立法机关在一定期限内在一定范围进行授权，同意在特定地区不实行部分法律的部分条款。如果试点效果好就是未来修法的重要依据，如果效果不好就退回去，再想其他办法。
记者了解到，此次上报深改组的试点方案提出，债务到期后，借款人如不履行还款，金融机构在保证农户承包权和基本住房权利的前提下，可依法采取多种方式进行处置。而这也是一直以来业内人士讨论的焦点：当出现坏账时，该如何更好地保证金融机构和农民双方的应有权利。
“在实际操作中，现在用于抵押的更多是一种用益物权，根据土地一年能产出多少粮食、有多少价值来抵押，所以水田和旱地的抵押价值是不同的。”有监管层人士告诉记者，无论是承包地的经营权，还是宅基地的财产权，都只是细分产权，而不是一个完整的可用于抵押的产权，这才是现在处置不良资产时面临的最大挑战。
“这会带来很多麻烦，经营权是可以流转的，如果流转过后的经营权再用于抵押，当出现承租人还不起银行钱然后跑路时，就会出现原有土地承包人和银行都拿不回土地的局面。”他说，因为不是完整产权，银行对于抵押物的处置权也是有限制的，处置的收益也是要再一步进行分配的。例如一块农地只能是农用，在符合规划和用途管制的前提下才能流转，绝对不能把农地转为非农用途，处置后，流转费用还得照付给拥有承包权的农民。而未来随着大规模抵押的出现，第三方处置机构可能会介入，事情只会更加复杂，有很多潜在风险。
据记者了解，目前，这项业务的开展大多需要政府的介入，有些地方尝试政府出面设立风险补偿金机制，一旦出现风险，按照条件，由政府、银行和担保公司三方共同分担。例如在四川，省农工委要求健全政府性农业融资担保机制，鼓励民间涉农融资担保公司为农村产权抵押融资开展担保服务。而作为配套的风险补偿政策，地方政府被要求出资70%建立农村产权抵押融资风险补偿资金，省财政根据地方政府实际分担补偿情况给予适当补偿。
另外，一般情况下，如果承租人因经营状况无法改善，长期难以偿还贷款，金融机构会将土地经营权在当地农村产权交易中心进行转让，用通过转让得到的租金来偿还贷款。试点指导方案也特别提出，建立完善多级联网的土地产权交易平台，为两权抵押提供专业化服务。
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