Policy Report
政策报告
编写机构：
中欧环境治理项目
“嘉兴模式中的公众参与环境治理及其在浙江的可推广性”项目
Edited by:
Local-level Partership Project of the
EU-China Environmental Governance Programme -----
Public Participation of Environmental Governance in The Jiaxing Model and Its Applicability in Zhejiang Province
2015年5月·杭州
May,2015 Hangzhou
执笔人：虞伟 浙江省环境宣传教育中心高级工程师
林卡 浙江大学教授、博士生导师
本项目由欧盟资助
但文本的内容仅代表中欧环境治理项目浙江地方伙伴项目观点，不代表欧盟意见。
目录
一、执行摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„01
(一)项目工作概况„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„01
(二)政策建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„01
二、项目目的„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„03
三、政策政综述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„03
(一)现行相关政策„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„03
(二)现行政策中的差距及其所面临的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„05
四、国际经验„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„07
五、政策产出及建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10
(一)政策倡导„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10
(二)实施政策倡导所面临的问题及其应对„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12
(三)强化和推进政策倡导的措施„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13
(四)政策产出„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„14
六、政策启示„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16
七、附件„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17
一、执行摘要
(一)项目工作概况
本项目由浙江省环境宣传教育中心作为执行机构，英国格拉斯哥大学、英国利兹大学、荷兰国际社会质量协会、浙江大学、浙江工商大学作为合作伙伴。项目2012年10月启动以来，课题组就嘉兴模式的特点、性质和机制等问题展开了深入的调研，尤其是荷兰、英国、瑞典等地的合作伙伴、研究人员以及浙江大学国际班、北欧班的同学也到嘉兴驻点调研，参加了项目举办的各类活动，包括启动会、座谈会、国际研讨会等，这些调研不仅有助于解剖嘉兴模式的实践经验，也使嘉兴地方实践经验的讨论能够与国际上相关学者进行沟通和对话，促进了中外学者的互动并取得具有理论价值的研究成果，形成研究论文近十篇，英文硕士论文三篇和其他研究论文多篇。多篇政策建议报告和立法建议报告分别提交给浙江省政府领导和环境保护部。项目还在浙江嘉兴市以及其他市举办了系列项目活动，包括欧洲、美国、印度、中国香港、中国台湾等地专家参加的国际研讨会，全省问卷调查和调研座谈、十一个市的公众参与论坛，针对环保部门和企业、社区、教师和环保社会组织人员的能力建设培训，援引嘉兴模式，围绕各地在环境治理方面所面临的共同问题展开讨论，探索政策推进和对策措施，推动浙江省立法部门对环境保护公众参与条款做出规定，推动各地环保部门出台环境保护公众参与规范性文件，对嘉兴模式落地推广。课题组还参加了环保部以及河北等省份的环境保护公众参与议题的研讨会，介绍推广嘉兴模式。中外学者的深度参与，使对嘉兴模式的研究超越了地方实践的层面，使我们在国际视野中展开比较研究来评估嘉兴模式所蕴含的政策蕴意，这些国际比较研究也有助于我们反思中国环境公共治理经验所具有的特点，对我们结合中国国情来形成一定的政策倡导具有积极意义。
(二)政策建议
1、鼓励环保社会组织的发展。尤其要推进社区层面的环保社会组织发展，建立环保社会组织“孵化器”，鼓励成立社区环保基金会等组织，逐步扩大政府购买服务范围，引导社会组织提升能力，给予资金和人力等方面的支持，推进环保社会组织稳步发展。
2、加强环保社会组织能力建设。探索环保公益创投，开展环保社会组织负责人培训，提升其职业能力和素养，发挥社会组织对社会公众的辐射带动作用，真正发挥环保社会组织联系政府与民间的桥梁作用，提升其在参与环境规划与决策活动中的贡献力。
3、完善环保社会组织治理机制。引导社会组织建立健全独立自主、权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构，推行社会组织信息公开制度和第三方评估机制，推进环保社会组织良性、健康、自主发展。
4、强化政府机构开展社会创新的驱动力，注重推进地方创新实践，并形成政策模式来推广，并且能够在立法和规范性文件层面上得到回应，尤其是对公众参与环境规划与决策方面制定实施细则，并增加公众参与制度的刚性。
5、加强环境治理能力现代化建设，实现公共管理方式由单向度的政府管理转向多向度的社会治理，强化政府推进环境公共关系的能力。稳步推进政府职能转变，把该由社会承担的事务交由社会组织承担。
6、加强对环保社会组织的引导，建立政府与环保社会组织间的互动机制，与社会组织、研究机构和社区组织形成伙伴关系，不断增进官民互信。
7、发展并完善嘉兴模式中形成的圆桌会制度、公民陪审团制度、点单式参与执法制度，保障社会组织在环境公共治理中的话语权。
8、完善环境传播网络。通过媒体来强化社会组织和公众参与环境公共治理的主动性和积极性。发挥媒体推进信息公开、反映社情民意等方面的功能，推进微博、微信等公众网络参与平台建设，探索众包手段吸纳民意，推进公众参与环境决策。
9、推进环境领域协商民主建设。鼓励公众通过社会组织来介入环境事务，给公众赋权和增能，保障公众参与环境决策拥的权利，强化公民的环境意识和理性参与的意愿。
专栏1环境保护公众参与嘉兴模式
嘉兴模式就是环保社会组织在政府支持下以各种方式参与到环境决策、执法监管等各个环节形成的“大环保、圆桌会、陪审员、点单式、道歉书、联动化”公众参与现象，形成了以嘉兴市环保联合会为龙头，嘉兴市环保市民检查团、专家服务团、生态文明宣讲团、环境权益维护中心的“一会三团一中心”的组织体系。“大环保”就是引入环保社会组织参与环境治理，构建“政府-企业-公众”三方治理平台；“圆桌会”就是以邀请利益相关方进行开放式讨论，通过沟通交流形成共识；“陪审员”就是向社会公开招募的公众代表，以独立身份参与环境行政处罚行政案件评议，考察违法事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法、使用法律是否正确等进行评议和行使案件表决权，集体意见作为最终行政处罚决定的重要参考。“道歉书”就是不良信用企业不能完成“摘帽”限期整改，就要在报刊上向社会发布道歉信；“点单式”是公众参与环境执法的一种形式，公众代表随机抽查企业环境治理和污染物排放等情况进行面对面的质询和探讨，并提出整改督办意见和要求；“联动化”就是环保部门和其他政府部门以及非政府组织进行联合行动，建立相互协作配合监督的形式。
二、项目目的
本项目针对浙江省嘉兴市公众参与环境治理的模式展开研究，挖掘嘉兴模式的价值、特征，在全球政策层面上来评估中国推进环境公共治理的路径，探讨如何发展公众参与环境治理机制问题并形成相应的政策建议，建立一套公众参与环境决策过程的新机制。将基于嘉兴模式的公众参与环境决策新机制应用于浙江省其他城市并影响其他省份和环保部的政策产出。
三、政策综述
(一)现行相关政策
在联合国千年计划中，“确保环境的可持续能力”是人类社会在新世纪中要达成的八项目标之一。联合国开发计划署发布的《2011年人类发展报告》(2011年11月)明确提出，环境恶化趋势严重影响全球贫困人口的发展。解决日益恶化的全球环境问题需要各国政府的共同努力，也需要各层面社会公众的共同努力。在环境保护领域，国家出台的一系列政策把公众参与作为保护环境、科学发展的基本原则和重要手段。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出要健全社会监督机制；实行环境质量公告制度；发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为；推动环境公益诉讼；对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。2006年《国家十一五规划纲要》提出要“实行环境质量公告和企业环保信息公开制度，鼓励社会公众参与并监督环保”。
自2006年以来，中国政府也相继颁布和实施了《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》、《环境保护法》(修订案)等法律和政策性文件。《环境影响评价法》首次明确规定了公众参与的条款，在其他法律法规中，也大都规定了保障公众知情、社会监督、公众参与管理及奖励先进的条款。针对环境保护公众参与问题，2014年颁布的新《环境保护法》将公众参与确定为环境保护的五大原则之一，明确规定，“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”将信息公开和公众参与作为单独章节专门加以规定。同年，《环保部办公厅关于推进环境保护公众参与的指导意见》明确要求“大力推进环境影响评价的公众参与”，规定“严格落实环境影响评价公众参与的有关规章制度，及时公开建设项目环评信息，并召开专家论证会、公众听证会，充分、广泛征求公众意见。”此外，环保部颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境影响评价审查专家库管理办法》、《环境保护法规制定程序办法》、《环境保护行政许可听证暂行办法》、《环境信息公开暂行办法(试行)》、《环境信访办法》、《企业事业单位环境信息公开办法》等规章中，对公众在环境影响评价、环境规划、环境立法、环境信息公开、环境社会监督等领域的参与作出了细致规定。
根据这些要求，浙江省在地方立法和规范性文件出台方面做了大量的工作。早在2003年，省人大常委会就发布《关于建设生态省的决定》，提出要建立有效的公众参与机制。2008年8月，省政府发布《资源节约与环境保护行动计划》，提出继续实行环境污染奖惩制度，鼓励社会各界依法有序参与监督生态环保工作。2010年6月，浙江省委《关于推进生态文明建设的决定》进一步指出，要强化公民生态文明建设的责任意识与参与意识，关心、支持、参与和监督生态文明建设。2011年修改实施的《浙江省建设项目环境保护管理办法》，也对公众参与环境影响评价作了比较详细的规定。2012年2月，《浙江省人民政府关于进一步加强环境保护工作的意见》指出，要健全综合监督机制。对环境信息公开、公众听证制度、健全社会监督机制、推进环保组织发展、环境教育、绿色系列创建等做了原则性的规定。2014年5月，中共浙江省委《关于建设美丽浙江创造美好生活的决定》指出，要引导全社会共同行动。2014年出台的《浙江省综合治水工作规定》对社会参与做了规定。
在环保部门的规范性文件方面，省环保厅先后出台了《关于切实加强建设项目环境影响评价公众参与工作的实施意见》(浙环发〔2008〕55号)、《建设项目环境影响评价公众参与和政府信息公开工作的实施细则》(浙环发〔2014〕28号)等规范性文件，嘉兴市环保局出台了《关于进一步加强环保公众参与工作的若干意见》(嘉环发〔2011〕179号)、《关于切实加强环境影响评价公众参与的意见》(嘉环发〔2013〕90号)，金华市环保局也出台了《公众参与环境保护管理办法(试行)》(金环发〔2014〕97号)。
另外，一些兄弟省份还制定了专门的环境保护公众参与的地方法规、规章，如《河北省环境保护公众参与条例》、《山西省环境保护公众参与办法》、《沈阳市环境保护公众参与办法》等，对本省(市)环境保护公众参与的范围、形式、内容和程序等方面作出了详细规定，使公众参与的制度化、程序化大大增强，为环境保护公众参与提供了更多制度便利。
当然，这些法令法规要落实到公众的行动中还需要进行许多努力和推进。从某种意义上说，这些法令法规的执行力度或履行的有效性不仅取决于政府的努力，更取决于公众的环境意识和自觉行动。这就要求我们致力于培育公民的环境意识和参与态度并进行公众参与的机制建设。
(二)现行政策中的差距及其所面临的挑战
目前，国家立法为环境保护公众参与作了顶层设计，但是在地方层面的立法和制度设计还没有形成有效的支撑，要推进环境保护公众参与还面临着不小的挑战。
1、现行政策差距
(1)政策力度强弱不均。目前，中央和地方立法关于环境保护公众参与方面的立法和规范性文件，主要集中体现在环境影响评价和信息公开方面以及举报信访和执法监督等方面。在公众参与规划、立法、公益诉讼等方面规范相对较少，而且也大都是一些原则性的规定，在实践中操作性不强。
(2)责任罚则规定太轻。一些法规和规范性文件没有规定违法公众参与和信息公开的具体罚则，导致很多条款束之高阁，得不到有效执行，或者执行过程中弹性太大，成为花瓶和摆设或者有关部门掌控民意的工具，使法规的强制性大打折扣。
(3)保障机制不够完善。对公众参与工作缺少人、财、物保障的规定，环保系统内部能力建设还比较薄弱，很多地方都是兼职负责对外宣传和公众沟通工作，对开展公众参与的预算较少。
(4)地方综合立法缺位。我省在地方立法层面对环境保护公众参与方面缺少系统的规定，部分规定在地方性法规、规章和部门规范性文件有零星体现，大都还是公众参与环境宣传教育的规定，这已经不能满足环境形势发展的需要。
2、挑战
目前，环境保护公众参与存在着政策方面的差距，需要不断完善。政策推动的过程中，由于体制机制、公众参与能力等方面的原因，也面临着不小的挑战，影响现有政策的有效落实和政策的有效推进。
(1)公众环保知识不足。根据问卷调查显示，公众缺乏环保相关的自然知识和法律知识，且“环保专业知识缺乏”成为公众参与环保活动的首要障碍。这在一定程度上影响了重大环境决策的有效公众参与。
(2)环保社会组织参与能力有限。截至2014年10月，浙江省在民政部门注册的民间环保组织共61家，其中，在省民政厅注册的民间环保组织共10家，整体上来说，数量少，规模小，影响力较弱，大多还处于发展的初级阶段，由于缺少先进的NGO治理理念和经费支持，有的内部管理涣散，工作无计划、活动不正常，兼职人员多，很多是志愿者，人员不稳定、流动性较大。
(3)政府部门缺少环境公共关系的意识。目前环保部门内设的宣教部门或者宣教岗位，工作重点基本停留在传统的宣传教育方面，还没有从如何加强环境公共关系上对职能进行重新定位，环境群体性事件也暴露了政府在如何把公众对环境问题的关注转化为依法有序的公众参与方面还缺乏经验。
(4)立法机关对公众参与环境保护地方综合立法没有形成共识。省环保厅连续两年向省法制办和省人大法工委提交了开展环境保护公众参与综合立法的建议，但是均没有列入立法计划，推进环境保护公众参与涉及环保部门以外的如发展改革、建设、经济、农业、林业、城市管理等部门，需要立法来加以规范，地方综合立法的缺位影响了环境保护公众参与的政策推进。
(5)公众参与的制度执行不确定性始终存在。已有的规范公众参与的政策文件主要由环境保护部门制订的内部规范性文件。严格来讲，这些规范不仅规定相对随意，粗放，而且效力低，对相关工作部门和人员的约束力小，这导致公众参与的权利缺少有效保障。另外，公众参与政策落实也会受到上级党政部门领导意见的左右，也会随着环保部门主要领导的兴趣和看法发生变化而变化，而且具体执行这些规范的政府官员并非始终能够做到让公众充分发表自己的看法，确保社会成员情感能够得到自由表达。
四、国际经验
比较借鉴国际经验，有助于我们破解当前环境公共治理面临的困境。本项目在执行过程中考察了国际上尤其是欧洲关于环境保护公众参与的立法及实践，借鉴其在确认公民环境权，环境参与途径、形式和参与决策机制，环境信息公开制度，环保社会组织在环境保护中的法律地位，公众环境诉讼等方面的经验。
本项目的欧方伙伴对于项目的执行做出了重要贡献。本项目的合作伙伴之一荷兰国际社会质量协会，在对于欧洲公众参与经验的讨论中倡导多元社会主体之间的相互作用。其研究基于荷兰海牙Laak社区公众参与的经验，把多方主体参与的分析框架运用到对嘉兴模式的讨论中。英国格拉斯哥大学的研究人员讨论了环境治理的机制，涉及参与者的研究兴趣，特征和权力关系，问题的复杂性、空间规模、社会规范、冲突和合作水平等因素。通过对这些关键因素的分析，强调有效的环境参与是地方政治和环境在特定条件下相互作用的结果。英国利兹大学的学者关注企业与社会组织对于环境治理的影响，通过对英国高铁、高速铁路的规划的个案，以及法国对环境影响明显的大型项目建设的“公众讨论”规则的个案，展示了政府积极引导社区民众进入环境决策过程，并邀请非政府组织和环保人士参与讨论的做法的积极意义。
专栏2英国HS2高铁项目的利益相关方参与
2009年，英国政府首次提出了从伦敦出发经由伯明翰到曼彻斯特和利兹的高速铁路项目，简称HS2高铁项目。项目外包给由政府建立并代表政府利益的HS2高铁公司承建。该项目遭到了成本过高、破坏沿线环境等质疑，许多行动团体对已经形成的HS2计划表示反对，这些行动团体是由多种反对HS2建设为目的的利益相关者组成。行动团体多由铁路沿线的居民、地方政府、环境NGO和其他组织(如致力于保护英国名胜古迹和文化遗产的国民托管组织National Trust)所建立，反对组织包括为地方政府充当保护伞的直接利益相关者(如51m组织)，也有为个人和私人组织充当保护伞的团体(如StopHS2组织和HS2行动联盟)。各个团体相互协作彼此支持迫使政府终止HS2的建设计划(Synnott 2013)。
不同群体均已表达出了对HS2建设计划的正式与非正式担忧。这些团体被中央政府和HS2高铁公司纳入到正式的公众咨询，这是一种法定的自上而下的协商方式，也是一个通过现有框架向公众提供信息和咨询并回应他们问题的参与方式(cf. Fraser et al. 2006; Crompton 2013)。非正式过程是指一种自下而上的公众参与方式。通过这一方式，当地社区和居民不仅可以接触HS2项目的决策者，也可以接触到英国其他公众的广泛意见。非正式过程允许个人和地方政府对决策者施加压力并可以保证个人和地方政府的诉求不被决策者忽视，这一过程可以被视为是弥补正式参与不足的途径。
此外，瑞典乌普萨拉大学的学者关于环境治理的民主参与的研究、英国阿伯丁大学的学者关于如何采用技术手段推进环境保护方面的社区行动的研究，芬兰图尔库大学学者关于欧盟环境保护政策和芬兰所制定的描述，环境评估的方法和公众参与环境评估的进程的讨论(特别是谈到了众包所具有的意义)，都从各个角度反应了欧洲各国在环境治理方面的经验。这些讨论涉及到欧盟各国在环境保护领域中方方面面的问题，从而从整体上反映了这些国家在推进公众参与的路径、方法、原则和存在的问题。
专栏3众包
众包是一种呼吁所有人网上参与任务的公开的途径，它在城市规划、产品设计、创新(公开创新)和科学问题解决(如前)中都发挥了积极作用。众包在民主进程中的益处是很多的。参与者的多样性能够让我们在大范围内征询意见，因此获取信息的范围也扩大了。此外，众包还能使人们参与到决策和政策制定的过程中，起到信息传播的作用，帮助普通公民获得政治力量(Aitamurto, 2012, 31)。在芬兰，公民倡议法案于2012年生效。如果一项倡议能在六个月中获得超过50,000个签名，该倡议必须提上议会议程。签名可以通过用户在线获得(详情请见：www.avoinministerio.fi)。在国家和地区的环境战略和规划设计中，收集信息的公共创新系统和EIA过程都能通过众包受益良多。
由于环境治理是全球社会政策研究的重要内容，对于这一问题的讨论要放在更为广泛的国际视野中展开。作为应对全球化挑战的重要手段，公民参与环境治理进程的原则、途径和方法是世界各国普遍关注的议题。在本项目的执行中，这些讨论也被放在更为广泛的国际背景中展开，从而使讨论内容更为多样化，并放在国际比较的层面上拓展。在项目的实行过程中，美国学者Brij从理论的视角探究了环境民主所具有的原则、概念和相关理论；Tseming Yang教授从技术层面上谈到了信息公开对于鼓励公众参与的重要性；英国阿伯丁大学Pamela教授通过卢旺达的个案来描述了非洲国家在社区组织对于环境保护的活动以及意义；印度管理研究院的Urvashi Makkar教授介绍了印度社区在环境保护方面所采取的行动；巴基斯坦学者shahbaz博士描述了巴基斯坦在环境保护方面的政策发展以及所面临的环境调整；泰国的John Walsh教授谈论了如何在经济特区的设立中融入环境保护观念，形成生态友好型的开发区。这些经验都对于我们形成环境保护和公民参与的国际视野具有积极的作用，展示了在不同的社会环境和文化背景中，公民在环境治理参与中所采取的各种形式、途径和特点。
五、政策产出与建议
(一)政策倡导
于对于嘉兴模式的理论研究，我们对嘉兴模式形成了共识，嘉兴模式就是环保社会组织在政府支持下以各种方式参与到环境决策、执法监管等各个环节形成的“大环保、圆桌会、陪审员、点单式、道歉书、联动化”公众参与形式。结合当前的政策差距和嘉兴模式存在的问题，我们在推进公众参与环境治理上可以倡导以下政策：
1、鼓励环保社会组织发展
从各地情况来看，环保社会组织的建设状况是环境公共治理的瓶颈问题之一。各地在落实政府所倡导的多元共治要求过程中，大多通过吸收志愿者介入到环境宣传、执法活动中的方式进行。但是，由于这些活动的参与对象是非组织化的个人或公民，因此，其活动的可持续性程度存在着严重的问题。其结果是，这些活动常常成为应对环境日或一些社区活动的短暂的或基于上级指令而展开的社会活动。
根据这种情况，建立能够保持日常运作的常态化公众参与机制就十分必要，而这种机制的建立有赖于社会组织的发展，因为环保社会组织是公众参与机制运作的主体因素。嘉兴模式形成了以政府主导的“一会三团一中心”(即嘉兴市环保联合会、环保市民检查团、专家服务团、生态文明宣讲团、环境权益维护中心)的参与组织体系，构建了以环保社会组织为主干的多元合作的环境治理主体结构。环保社会组织是赢得嘉兴环境治理积极成效的基本驱动力。根据这些经验，我们提出以下政策建议：
(1)鼓励环保社会组织的发展。尤其要推进社区层面的环保社会组织发展，建立环保社会组织“孵化器”，鼓励成立社区环保基金会等组织，逐步扩大政府购买服务范围，引导社会组织提升能力，给予资金和人力等方面的支持，推进环保社会组织稳步发展。
(2)加强环保社会组织能力建设。探索环保公益创投，开展环保社会组织负责人培训，提升其职业能力和素养，发挥社会组织对社会公众的辐射带动作用，真正发挥环保社会组织联系政府与民间的桥梁作用，提升其在参与环境规划与决策活动中的贡献力。
(3)完善环保社会组织治理机制。引导社会组织建立健全独立自主、权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构，推行社会组织信息公开制度和第三方评估机制，推进环保社会组织良性、健康、自主发展。
2、强调政府的主导作用
在环境协商民主发展的起步阶段，那种期望环保社会组织能够自我发展壮大，起到重要社会作用的期望是不现实的。在此，我们看到嘉兴模式的形成是由政府主导下达成的。在这一过程中，嘉兴市环保局扮演着规划者、指导者和推动者的角色。这一推进与两个因素密切相关，一是嘉兴市水资源保护情况在浙江省各市排名中落后，甚至是倒数第一，从而使当地环保部门在政府环境质量考核面前承受着巨大压力；二是地方政府社会管理创新的驱动力。基于以上分析，我们提出以下政策建议：
(1)强化政府机构开展社会创新的驱动力，注重推进地方创新实践，并形成政策模式来推广，并且能够在立法和规范性文件层面上得到回应，尤其是对公众参与环境规划与决策方面制定实施细则，并增加公众参与制度的刚性。
(2)加强环境治理能力现代化建设，实现公共管理方式由单向度的政府管理转向多向度的社会治理，强化政府推进环境公共关系的能力。稳步推进政府职能转变，把该由社会承担的事务交由社会承担。
(3)加强对环保社会组织的引导，建立政府与环保社会组织间的互动机制，与社会组织、研究机构和社区组织形成伙伴关系，不断增进官民互信。
3、强调社会主体间的互动合作和伙伴关系
在嘉兴模式下，环境治理是多元社会治理主体在政府为核心的治理体系下实现相互协调的过程。在治理的实施过程中，要建立政府与社会力量的伙伴关系，发挥社会组织参与环境治理的积极作用，形成环境治理主体的最大公约数。在此基础上，各类环保社会组织逐渐壮大，并赢得其所具有的自主性、自立性，或作为社会公共利益“代言人”的社会权威。这一进程的推进有赖于政府对环保社会组织的赋权，要强化环保社会组织的话语权和在环境决策程中所起的作用，建立政府与社会力量的伙伴关系。
为此，我们提出以下政策建议：
(1)发展并完善嘉兴模式中形成的圆桌会制度、公民陪审团制度、点单式参与执法制度，保障社会组织在环境公共治理中的话语权。
(2)完善环境传播网络。通过媒体来强化社会组织和公众参与环境公共治理的主动性和积极性。发挥媒体推进信息公开、反映社情民意等方面的功能，推进微博、微信等公众网络参与平台建设，探索众包手段吸纳民意，推进公众参与环境决策。
(3)推进环境领域协商民主建设。鼓励公众通过社会组织来介入环境事务，给公众赋权和增能，保障公众参与环境决策拥的权利，强化公民的环境意识和理性参与的意愿。
(二)实施政策倡导所面临的问题及其应对
1、面临的问题从实质上说，嘉兴模式是行政力量主导下的公众参与模式。在我们充分肯定这一模式在推进公众参与环境治理方面的意义的同时，我们也看到存在着种种问题，还需要不断完善加以解决。首先，公众赋权不足。目前嘉兴公众参与环境治理的领域主要集中在协助政府环境执法方面，而在环境决策方面涉及不多。在环保决策和环境影响评估的参与中，也主要集中在一些第三产业项目、小型工业项目审批中，而对政府投资或引进的大型项目很难有发言权。在环境决策过程中，也时常发生政府的“真主意假商量”、“征求意见走过场”的现象。同时，也会发生选择性的公众参与情况，使公众参与权利被边缘化、被随意界定或者分割的状况。这些情况使这些环保社会组织几乎成为环境保护部门的附属机构，独立性较低。
其次，环保社会组织独立第三方的公信力受到挑战。在嘉兴环保组织“一会三团一中心”的组织建设方面官办色彩浓厚。以嘉兴目前最主要的环保社会组织嘉兴市环保联合会和所辖县区的分会为例，其主要负责人全部由环保局的相关领导兼任，内部核心组成人员也大多为地方环境保护部门的工作人员(或从这些部门退休的人员)。同时，这些组织的成员参与环保的覆盖面还十分有限，出现参与成员固化现象。部分参与成员与政府官员建立起了密切的利益关系，并几近垄断参与的机会。一些与骨干成员在理念方面存在着差异的成员时常会被排斥在外。这种利益的连带性会使这些组织无法树立社会权威，并成为“社会良心”的代言人。
第三，环保社会组织自立性较低和运行能力有限。由于缺乏广泛的社会资源支持，其运作主要依靠政府经费支持，因而自主性很弱，机构发展的可持续性也面临着一定的挑战。这使与政府保持良好的合作关系成为社会组织开展工作和保持发展的必要条件。由于政府对社会组织运作的行政干预较大，这就限制了环保社会组织的运行能力和公民力量发挥的空间。在运行过程上，环保社会组织在发挥作用时所依据的大多是环境保护部门制订的内部规范性文件，容易受到上级党政部门领导意见的左右。而且，其工作的重点也会随着环保部门主要领导的兴趣和看法发生变化。这些条件都影响着环保社会组织独立运行的能力。
第四，公众公益精神有待提高。调研发现，公众对于环境保护行动的参与程度仍然很低，参与的领域的范围也很窄。在嘉兴社区中，人们对于环境保护所进行的社会活动主要集中在一些个别事项上(例如垃圾分类工作)。城市居民对于环境议题的关注大多在当环境污染的情况触及到他们的生活状况或个人利益的时候才发生。因此，嘉兴的实践表明，如何提升公众的环境意识，从公共利益的立场来维护环境的可持续性，也是一个亟待解决的问题。
(三)强化和推进政策倡导的措施
针对这些问题，我们要发展完善嘉兴模式，需要妥善处理好政府与社会组织间的关系，实现政府和公众的良性互动，转变政府的社会管理服务职能，不断推进环境治理能力现代化。政府的职能不应该是简单的给社会组织委托任务的“发包者”，而要跟社会组织结成“伙伴关系”，并以此来提升社会治理的合法性。社会组织则要加强能力建设，逐渐培养其组织的自我运作能力，使之具有自己的利益表达，并能够成为社会治理的权威机构，来代言社会公共利益。具体的说，我们有必要采取以下措施来缓解上述问题。
首先，淡化环保社会组织的官方色彩。要增强环保社会组织的自主性，逐渐建立起其自主和自立运作的能力，强化公益性而非官办性。为此，要改变环保社会组织完全由政府主导的决策和运作模式，让环保社会组织真正回归民间，避免其成为政府部门的延伸和“马甲”而使公众怀疑其独立性、公正性，要使其在化解“官民”分歧上能有效发挥正面作用。要鼓励环保志愿者的加入，增强环保社会组织的自我造血功能。对于那些已经树立品牌、能独立运转的环保社会组织，政府的力量要及时退出，提升其所具有的独立性。
其次，要对公众和社会组织进行充分赋权。确立他们在环境治理中的主体地位，与政府共同行使权威，共同承担责任。发挥民间力量的主动性和积极性，赋予公众和社会组织充分的参与权，在制定政策、实施重大决策等过程中，注意广泛听取社会组织的意见和建议，及时回应关切，提高社会组织对公共事务的参与度。要通过恰当的制度安排和政策手段，逐步走向合作多元的治理模式，打造党政界、企业界、知识界、媒体界等不同身份人员共同参与的社会复合主体。增加各级党代会、人大代表大会、政协会议中社会组织代表、委员的比例，政协设立“社会组织界别”，吸纳社会组织精英参政议政。
最后，加强制度和法律保障。强化环境宣传教育投入机制，加强环境科学及法律知识的普及，不断提高公众的环境素养，完善学校、社会、家庭“三位一体”的环境教育体系。要制定社会组织参与环境保护实施细则，加强环保社会组织参与的广度和深度，提高社会组织的地位，弥补政府环境监管时间和空间的不足，完善公众参与环境行政决策和执法监督制度，理顺政府与环保社会组织间的关系，厘清法律责任边界，预防环保社会组织在环境监督中侵犯企业正常的生产经营秩序。要强调公众遵守法律底线，防止发生以环境保护为名进行的敲诈等违法行为，杜绝编造和传播网络谣言，明确公众参与的权利与义务。
(四)政策产出
项目实施过程中，课题组把政策推动和嘉兴模式的复制情况作为政策产出的两项重要指标。课题组把研究的重点放在嘉兴模式中的制度建设和机制建立上，探索自下而上的公众参与环境决策新机制，思考如何建立政府部门与社会组织的有效互动机制来化解环境利益的冲突，尽量通过程序公正来弥补环境决策于未知而给公众带来的风险。
课题组成员在中外期刊上发表了关于嘉兴模式的文章10余篇，推动了嘉兴模式的讨论和传播。课题组与环保部、以及省政府进行多次互动，向浙江省领导提交了内部参阅研究报告3份，通过浙江省环保厅向省法制办和省人大法工委提交了环境保护公众参与立法建议，向环保部提交了《环境保护公众参与办法》立法修改意见。课题组提出的建立环境信息公开共享平台，也在浙江省生态文明体制改革的制度性文件中得到采纳。2014年浙江省人民政府第38次常务会议审议通过的《浙江省综合治水工作规定》 (省政府令第329号)，除在总则外肯定了社会参与综合治水原则与“大环保”的理念(第一章)，另外还单设“社会参与”一章(第四章)，明确了公众参与的渠道与权利。嘉兴模式得到浙江省环保厅的肯定，2012年10月，项目启动的同时，浙江省环保厅同时召开了全省环境保护公众参与现场推进会，向全省推广嘉兴模式。
专栏4嘉兴模式在浙江省的推广情况
杭州市在2014年12月出台了《关于进一步激发社会组织活力，推进我市社会治理创新的若干意见》，在创新社会组织社会服务、创新社会组织规范运行体系、创新社会组织扶持培育、创新社会组织监督管理、加强组织领导等方面作了系统安排和全面部署。杭州市通过扶持杭州市生态文化协会、杭州市环保志愿者服务总队等社会组织，开展“五水共治”民间监督、垃圾分类倡导等活动。宁波市环保局牵头成立了宁波市环保促进会，其建立的公众参与环境监督平台——环境眼，重点开设“环境投诉”、“环境监督”、“环境维权”和“环境宣讲”四大平台呼应了嘉兴模式“一会三团一中心”。温州市开展“百团万人”行动，即培育100家环保社团和10000人以上志愿者参与，通过探索社会组织参与环境协商民主的途径和方式，开展向环保社会组织购买服务，推进政府、市场、社会协同的三元社会路径的善治。绍兴市出台了《关于进一步加强环保公众参与的实施意见》(绍市环发〔2012〕15号)，支持成立市环保志愿者协会，绍兴市环保局为主管部门，协会下设市民团、网民团、学生团、老干部团等志愿者队伍。金华市则把嘉兴“一会三团一中心”的模式完全引入，出台了《金华市公众参与环境保护管理办法(试行)》，成立了金华市环保联合会、市民环保检查团、环保专家服务团、环保志愿者服务队和环境维权法律服务中心，夯实了最广泛环保统一战线的群众基础，切实形成“大环保、大联合”的生态环保格局。衢州市通过打造智慧环保，开辟网络公众监督平台，下辖的江山市成立市民环保检查团。台州、丽水抓住了行政执法这个关键领域，以公众参与环境行政执法为切入点，采取“点单式”的参与方式，避免了在环境行政执法中可能存在的“选择性执法”等不公现象，促使环境执法更加透明、公开。舟山市成立了市环保志愿者服务总队，由分管市长兼任总队长，下设干部团、专家团、学生团，开展环境保护公众活动。
六、政策启示
本项目通过中欧学者的合作研究，使有关嘉兴模式的讨论在理论和实践两方面都有所收获。在国际背景中，本研究有助于揭示社会公众通过社会组织的中介来参与环境治理的方式和途径，如何实现各社会主体之间的利益协调和相互理解的有效方式，以及在推进地方环境治理的条件因素。在中国背景中，本研究揭示了中国特色的政治体制下，如何实现政府与公众的良性互动的现实途径，以及其对改变政府的社会管理方式所具有的内涵。这些研究具有一定的政策含义，并催生发展环保社会组织，做好公众的沟通工作，加强应对突发环境事件的能力建设，提升环保社会组织的社会影响力等政策成果。
嘉兴模式的价值导向符合时代潮流，能够回应中国推进环境治理的关键问题。嘉兴模式倡导多元社会主体参与，致力于发挥社会组织参与环境治理的积极性，为建构公民参与的机制提供了范例，从而使嘉兴模式的推广具有示范作用。嘉兴模式的探究有助于实现政府管理方式的转变，把环境治理事务由以往的政府管理转向与社会组织和公众协同治理。推广嘉兴模式可以形成更多的官民对话的制度性渠道，有助于缓解由此引发的社会冲突的压力。
附件1：
嘉兴市“一会三团一中心”情况介绍
嘉兴市环保联合会
在嘉兴各种环保民间组织、公众环保参与平台百花齐放的状态下，已先后组建了环保市民检查团、环保专家服务团、环保志愿者服务总队和节能减排志愿者先锋队等一批志愿者队伍，发挥了强有力的作用。然而，面对环境保护社会工作的新形势、新要求，基层环保组织建设方面仍显得十分不足，已成立的环保志愿者队伍缺乏组织依靠，在各项活动中缺乏自主性和保障性；已建立的环保社团组织还缺乏代表性和广泛性，仍有大量公众代表不能有效参与。因此，为了推进和加快全市环保社团建设、壮大环保公众参与队伍、促进全市生态文明建设和环境保护工作，由市环境科学学会、市新闻工作者协会、市律师协会、市节能协会和市环保产业协会五家社团发起组建嘉兴市环保联合会。嘉兴环保者联合会的成立目的就在于突破“条块分隔、行业限制”的体制障碍，以团结凝聚全市各级各类热心环保事业的组织和个人，整合各领域的环保志愿队伍，动员更多的社会成员参与环保服务。
在2010年12月成立之时，共有18家团体会员和64名个人会员申请入会。其中，团体会员中有社团组织9家、教育系统3家、企业4家、文化系统1家、司法系统1家；个人会员中有文化系统代表15人、教育系统代表10人、司法系统代表5人、媒体代表9人，企业代表7人、社区居民代表6个、环保志愿者代表5人以及社团组织代表7人。这样的组织成员结构基本体现了当时嘉兴市环境保护公众参与情况的基本特点，即体制内为主导，体制外力量微弱的时代特征。
嘉兴市民环保检查团
2008年2月，嘉兴市环境保护局联合嘉兴日报社联合向社会招募环保市民检查团。主要是为了配合对完成期限整改任务的环保信用不良企业、环境污染违法较重企业和重点整治污染企业“摘帽”验收，提高工作的社会公信力。由嘉兴日报社负责从招募对象中遴选最具备条件的市民代表组成检查团。市民环保检查团活动时其成员使用统一制作的帽子和背心，佩戴“市民环保检查证”。市民环保检查团活动经费由市环保局承担。目前，共有市民环保检查团成员200名。
确定环保市民检查团任务工作主要由环境保护局领导或者主要科室负责人与市环保联合会常务副秘书长共同商定。内容包括目标、参加人员类型、参加人员数量、活动延续时间长度、活动组织形式、具体开始时间、环保局参加人员、车辆配置和是否需要新闻媒体陪同采访等非常具体的细节安排。
环保检查团参与验收听证，环保“三产”项目审批听证等环境管理决策活动的基本步骤一般如下：第一步，由环境执法人员或者被听证项目当事人介绍听证项目的基本情况；第二步，在环境执法人员的陪同下，到项目所在地进行实地调查察看。在此过程中环保检查团成员可以自由地与当事人进行交流，询问有关情况，更为充分地掌握所讨论问题的情况；第三步，回到市环保局召开交流会。会上各位检查团成员首先依次发表他们的观点和看法，然后独立进行无记名投票。投票结束后，当场由环境执法人员计票，宣布表决结果，并备案。一般情况下，当地媒体记者也参与活动的全过程，与检查团成员进行全方位的沟通。在任务执行结束后，根据诉求人和环保部门具体科室的要求，在必要的时候组织市民环保检查团成员进行回访，评估活动的成效或者进一步加强与各方沟通，提出进一步的建议或者要求。
嘉兴市环保公众评审团
在嘉兴市环境保护局的推动下，区县级的环境保护部门也积极根据本辖区环境保护管理工作的特点和面临的任务开展公众参与环境保护平台的建设。南湖区环境保护局组建的环保公众评审团是其中一个突出的典型。环保公众评审团，是让公众参与到环境行政处罚案件的审议过程，作为一个与群众沟通的平台，使环境行政处罚案件的办案过程透明公开，目的使环境执法更公平公正。南湖区环保局为确保公众评审团能反映各阶层的声音，对公众评审团成员从多方面综合整体考虑，并通过公示听取公众意见。区环保部门将给每位最终确定的公众评审团成员颁发聘书，任期为一年。南湖区第一批公众评审团成员共25名，来自不同群体、代表各个阶层的市民。南湖区2008年招募的环保公众评审团共评审了67例案件，其中94%的评审意见被环保部门采纳。环保部门基本上每次反馈的处罚结果都与评审意见相同，偶有不同的也会说明理由。公众评审团的集体决议对环保违法案件的最终处罚的确具有重要影响。如嘉兴市某电镀有限公司废水严重超标入网，环保部门初审意见建议处罚5万元，参加评审的5名公众评审员在听取案情介绍后，了解到企业已进行了整改，而且当时的违法行为也是由于操作失误引起，遂建议将处罚额度降低至4.5万元，区环保局案件审核委员会最终采纳了这一意见；嘉兴市某纺织有限公司未通过环保审批、未经过“三同时”验收、未配套建设废水处理设施的违法行为，评审团认为该企业违法事实较重，建议处罚额度从初审意见的1万元提升至1.2万元，最终环保部门也采纳了该意见。根据上述情况，南湖区的环保公众评审团本质上与市环保局组建的市民环保检查团是一致的，均是公众参与环境保护执法部门行政执法过程的一种形式，是公众与环境保护保护进行沟通的意见平台。
嘉兴市环保专家服务团
针对和配合贯彻嘉兴市委六届六次全会精神，全面落实“保增促调”要求，推进生态市建设、经济转型升级和“811”环境保护新三年行动组建嘉兴环保专家服务团开展“环保优化发展”主题活动。在生产中一些企业经常会碰到自身无法解决的环保难题，带来一些非主观原因的污染。要解决这些环保难题，单个企业的技术、经验又远远不够，需要更专业的层次集中力量进行研究会诊。为解决这一矛盾，嘉兴市环保局发起组织了由环保专家组成的服务团，无偿为企业提供环保技术支持，实现优化发展。于2009年2月，由市环保局招募50名环保专业人士组成了环保专家服务团。
环保专家服务团以开发区、工业园区和环境问题突出的其它区域及企业为重点，深入基层开展建设项目推进指导、污染控制技术咨询、环保产业发展咨询等服务，推动经济转型升级和生态环境持续好转，服务经济社会全面发展。着重做好四件事：一是推广宣传一批生态环保的先进典型。二是帮助解决一批环保方面的突出问题。三是加快推进一批重点项目的建设进程。四是积极引进和培育一批环保产业项目。嘉兴环保专家服务团下设4个服务小组：即项目推进服务组，主要负责搭建项目申报服务平台和建设项目准入政策宣传，为业主项目环境评价、报批程序提供政策咨询服务，为政府相关部门的项目审批提供专家意见和建议；污染控制服务组，为重点区域和重点企业新、改、扩建项目建设提供节能减排、清洁生产和污染控制技术咨询指导服务；环保产业发展服务组，负责对环保产业发展提供政策和信息咨询服务；宣传联络组，负责专家招聘、活动策划、组织协调、后勤保障和典型宣传等工作。
嘉兴市生态文明宣讲团
2011年2月，嘉兴市生态文明暨环境保护宣讲团正式成立。该团由市文明办、市生态办和市环保局共同组建。该团前身是嘉兴绿色讲师团。20名环保热心人士加盟宣讲团，成为首批宣讲师，不定期地深入乡镇、企业、学校、社区等单位开展生态环保主题宣讲活动。为确保宣讲活动有序开展，嘉兴市生态文明与环境保护宣讲团由市环保局局长任团长，分管领导任副团长。市环保局各处室、直属单位和各地环保部门主动配合。为使生态文明暨环境保护宣讲活动深入开展，市环保局安排必要的经费，并提供后勤保障。各地环保部门也安排必要的财力、物力，对宣讲活动予以支持。宣讲活动覆盖全市，宣讲团深入农村、企业、学校、社区和机关事业单位开展活动。各地安排的宣讲地点和对象要符合上述要求，并根据本地特点合理分配宣讲场次。宣讲内容围绕农村、企业、学校、社区和机关事业单位特点，面向特定受众，确定宣讲内容，主要包括生态文明建设和环境保护形势任务、“生态立市”战略提出的背景及要求、改善环境质量的主要措施等，并解答受众关心的生态环境问题。
嘉兴市环境维权中心
2011年11月，嘉兴市成立环境维权中心，为市环保联合会所属的环境维权中心，主要承担四大职责：一是向公众开展环境权益知识的宣传教育活动，提高公众的环境权益意识；二是开展环保法律、法规和政策的咨询服务；三是代理各类环境诉讼案件，通过法律途径维护环境权益；四是代理非诉讼环境法律事务，通过非诉讼手段，对环境权益受到侵害的公民、法人及其他组织进行维护和救助。
环境权益维护中心为市民搭建了一个普法、学法、维权、诉讼平台。在代理环境诉讼案件时，面对经济困难的当事人，环境权益维护中心减免相关费用；而涉及公民、法人或其他组织为维护社会环境公共利益提起的环保公益诉讼，环境权益维护中心将无偿代理。嘉兴市环境权益维权中心是全省成立的首家环境维权中心，它的成立不仅搭建了公众参与环保事业“一会三团一中心”的平台，更强化了环境维权重要环节的公众参与，提升公众环境维权意识，充分运用法律手段维护社会的公共环境权益。这有助于推进我市环境污染损害赔偿纠纷制度建设的规范化、法治化、社会化。
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