关于提升司法判决执行效率推进依法治国建设的建议
致公党浙江省委会
党的十八届四中全会明确提出要让法治信仰镌刻在全民心中，但法治信仰的培养是需要社会条件的，必须以法律和法院判决有权威以及用法律方式能有效解决问题为前提。目前执行难问题已经成为损害法治信仰的重要因素，法院判决执行兑现率低、债权人的权利不能完整实现、当事人对法院裁判的执行不满意已成为当前司法工作的“顽疾”，在这种用法律方式不能有效解决问题的执行难事实面前，任何对法律信仰的宣传说教都是苍白无力的。因此加快推进司法判决执行效率的提升是当前我们培育法治信仰、推进依法治国建设必然要突破的难题。
一、造成执行难问题普遍存在的主要原因
(一)司法判决执行的法律法规不完善
主要有两方面：一是促进司法判决执行效率提高的法律供给不足。虽然2013年《民事诉讼法》修改后，增加了突破“执行难”问题的条款，但是目前关于民事执行的法律也才仅仅几十条，很多条文还规定的过于笼统，可操作性不强，这就给执行工作带来了寻找法律依据的难度。法院在具体执行过程中主要还是依靠相关司法解释甚至是上级法院的批复，但司法解释并不能覆盖所有的执行问题，上级批复又存在规范性、强制性不足的缺陷，有时得不到协助执行部门的认可。二是对拒不执行的威慑和惩处力度不足。民事强制有罚款和拘留15天等措施，但明显力度偏小，而刑事强制则需要检察机关或公安机关立案侦查，现实中由于上述机关对“情节严重”条款把握不准，担心证据不够充分，往往对此类案件不予立案。
(二)法院难以全面依职权调查执行财产
随着经济社会发展，财产形式多样化，除货币、机动车辆、房产、土地使用权等有形财产，还包括公司股份、有价证券、知识产权等财产性权利。相对于执行财产种类的多样性，法院在当前环境和技术条件下，执行财产集中查询的范围具有强烈的局限性，这种局限性不仅体现在所查询执行财产的种类上(集中在银行存款、房产、机动车辆、国有土地使用权等四个方面)，而且还体现在所查询执行财产的地域分布上(封闭在本市或更小的行政区域内)。调查的不充分往往导致有财产可执行案件当做无可供执行财产案件予以终结。
(三)执行联动机制有待完善
建立由党委领导、政府支持、人大监督、法院主办、各部门及社会力量协作联动的执行机制，是破解执行难问题的共识，中央十九个部门也联合会签并发布《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，但该意见并没有上升到国家的立法层面，影响力有限，具体能否落实还要看各地政法委、法院的协调程度。从调研实践来看，构建联动机制主要还是由当地法院进行单个逐一协调，不仅耗费大量人力物力，而且系统性也不强。部分地方协助不配合问题依然存在。
(四)对法院的执行权力缺乏有效的监督
民事执行主体权力过于集中，缺乏外部有效监督主体，是产生民事执行不规范、执行乱、消极执行等问题的重要原因。虽然法院有内部监督，但由于监督主体和客体的重合，内部监督常流于虚设。新修订的民事诉讼法虽明确规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，但这一条款过于原则化，没有配套办理执行监督案件的专门程序和相关规范性文件，客观上制约了这一规定的落实与操作，以致对解决民事执行难题推动不大。
(五)司法执行的保障力量有待加强
一是案多人少问题较为突出。按照有关文件要求，基层法院执行人员的配备应该达到全院干警15%的标准，但实践中绝大部分法院的执行人员配备达不到标准，过重的工作负荷也是案件执行效率低、执行不充分的重要原因。二是执行队伍参差不齐。在“重审轻执”的思维下，执行队伍的整体素质同现今执行工作的发展不相适应，有些执行人员缺乏必要的法律知识，不宜担任执行工作，而表现突出的执行人员则往往调任到审判岗位，致使队伍素质难以得到有效的整体提高，影响了执行工作。
二、有关建议
(一)完善利于执行的法律供给，加大对拒不执行行为的惩处力度
一方面，建议省人大依照《民事诉讼法》中关于民事执行的有关条款以及最高法相关司法解释，制定《浙江省关于推进民事执行工作的指导意见》，为浙江基层法院推进执行工作提供更加完备的法律法规依据。《意见》制定要改变“宜粗不宜细”的思想，要对执行过程中的具体问题，如执行管辖、执行手段、执行终结、执行监督等程序进行具体化、规范化，要把基层法院执行实践过程中积累的有效经验、形成的有效规则进行提炼整合并纳入到《意见》中。另一方面，建议积极向国家呼吁完善对拒不执行行为的惩处体系，细化对于拒不执行行为的确认和规范更加严格的责任追究，加大惩处力度，譬如对于拒不执行判决行为，法院在执行过程中对犯罪事实掌握清楚的，可无需通过公安立案侦查，可依当事人申请或法院依职权直接受理并予以判决，以增强时效性和威慑力。
(二)加强执行联动机制建设，完善案件执行外部环境
一是要构建更加完备的信息联动体系。首先，从近期看建议由省委省政府牵头建立居民的财产信息核对平台，将人社、工商、国土资源、公安、税务、交通、人行、证监、保监、公积金中心等部门掌握的居民财产信息在平台上进行整合，破解当前法院依职权查询中的范围瓶颈，为后期强制执行提供依据；长远看建议在浙江试点居民财产登记制度，实现个人财产登记情况及其储蓄情况、纳税情况的汇总，财产登记制度的健全不仅能够为解决民事执行难问题带来很好的效果，还能有效推动社会信用体系等制度的完善与健全，能够更好的解决民事执行难问题。其次，要做好法院执行案件信息的综合应用，将执行案件信息同财产核对平台以及更广范围的职能部门进行信息对接，在金融贷款、开办企业、房产购买、出境旅行、荣誉奖项等方面对拒不履行判决的老赖生活空间进行限制，使其寸步难行，使该信息系统充分的发力。
二是要完善协助执行制度。实践证明，一项工作任务和官员的政绩考核紧密联系，将会极大的推动该项工作的开展，因此建议省委省政府将执行协作工作纳入社会治安综合治理目标责任考核体系，将各部门协助执行义务的情况作为考核标准，并与干部人事晋级、晋职挂钩，责任追究要“真刀真枪”。只有这样，执行联动机制才能在宏观领域都发挥出其生命力，才能真正实现威慑机制的效能。另外，要积极发挥人大权力机关作用，对不履行协助执行的部门由人大进行询问质询。
(三)构建执行案件的内外监督体系，推动民事执行的规范化
内部，要围绕是否穷尽执行措施建立监督体系，建议可以加强主管领导的审批责任，对于执行法官拟报送中止执行的案件均需通过合议庭合议，并呈报执行局长或分管院长审查，审查内容主要是执行法官是否穷尽了执行措施；可以加强审判监督庭的案卷审查职能，因为每一个执行步骤都会产生相关的案卷资料，法院可设定一个基本案卷材料必备标准，在案卷材料上督促执行法官穷尽执行措施。
外部，建议从明确执行监督范围、丰富执行监督方式、建立执行监督协作机制三方面构建地方检察院监督民事执行活动的工作体系，推动外部监督的有效落实。在民事执行监督的范围上，我们建议当前包括以下三方面，一是应当事人的申诉要求，二是将涉及国家、集体利益的执行案件，三是将党委、人大及上级检察机关交办或其他机关转办的民事执行案件。在民事执行监督方式上，建议把发送纠正违法通知书以及启用查处职务犯罪作为检察机关履行民事执行监督职能的重要手段，以体现监督刚性，强化监督纠正效力。在协作机制上，要建立法院主动公开案件执行信息和检察院对合法执行活动给予必要的支持双向合作机制，合力推动法院生效民事判决裁定的公正执行。
(四)加强民事执行的保障力量
人员配备齐全是执行案件成功执行的基础。为适应新时期人民法院工作的需要。建议由省委统筹安排，统一规划，适当增加法院人员的编制，并充分贯彻落实基层法院执行人员的配备应该达到全院干警15%的文件要求，保障执行人员的人力配置。对于部分执行任务重的城市中院或基层法院，可适当提高人员配置比例，而高级法院可以略低一些，如基层法院可到17%或16%，高级法院到14%。另外，要积极创新执行方法，譬如探索实施调查令制度，由法院授权当事人的代理律师进行调查取证，破解当前“案多人少”造成的法院调查不充分的难题，而法院则要制定相关的配套制度设计，促进律师调查过程合法合规。
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