后陈村设立村监委会为创建和谐社会带来启迪

www.zjol.com.cn　 2005年02月26日 　浙江在线新闻网站

　　-核心提示

　　后陈村监委会给对于村民监督权力机构的设立及有效执行提供了诸多思考。比如：如何保证监委会成员有合理的知识结构，来保障对纷繁复杂的村级各项事务的有效监督？武义县的监委会主任们，因为有了县委的“尚方宝剑”而不必担心村干部不愿接受监督，但是其他地方呢？

　　1998年11月，全国人大正式通过了《村民委员会组织法》，规定村民委员会由具有选举权的村民直选产生。这项称为“海选”的制度，被认为是对农村基层民主建设具有划时代意义的创举。　　几年下来，潜在的问题开始浮现。“选举”仅仅是民主政治的第一步，如果没有相应的约束和制衡机制，民选出来的掌权者依然可以不对选民负责。　　于是，不少寄托了村民厚望的民选村官们，在掌握权力不久就走上了滥用公权、以权谋私的道路。　　去年6月22日，中办、国办发出了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，即17号文件。文件提到，强化村务管理的监督制约机制，“设立村务公开监督小组”。　　17号文件使浙江省武义县备受鼓舞，因为刚刚在文件发布的4天之前，武义县后陈村选出了中国已知的首个“村务监督委员会”。在这个中国村庄的权力结构中，出现了党支部和村委会之外的“第三驾马车”。由于《村委会组织法》中并没有设立监委会的内容，这一机构的产生，最初是冒着违法的质疑和风险的。

　　一个垃圾清运投标会监委会也要出马

　　2005年2月22日，久违的太阳探出云端。一大早，张舍南就来到村里的会议室，等待“2005年度后陈村垃圾清运投标会”开始。

　　45岁的张舍南是后陈村村务监督委员会主任。去年6月18日上午，后陈村32位党员、17名村民代表通过两轮选举，选出了3名监委会成员，张舍南得票最多，于是当选为监委会主任，负责村里大小事务的透明化监督，从审核每个月的发票，到基建工程的投标验收。

　　张当过村会计和两届村委会副主任，做过生意，打过工，当过养殖的技术员。他说，没想到会成为中国第一个村务监委会主任。这天只是个小投标会，但是他也必须到场监督。

　　9点20分，投标开始，主持的是村委会主任陈忠武。投的是低标，标底4000元，谁愿承包村里一年公共垃圾的清运而索酬最低，谁就中标。

　　参加投标的6位村民将自己的价格写在盖了村委会公章的纸上，交到张舍南手里，再由陈忠武公布。不到5分钟结果就出来了，村民张德良以3200元的价格取得了清运权。下面立即起了议论：“我总以为已经是最低了，哪晓得不到10块一天也肯干！”但是，没有人对投标公正性表示质疑。

　　有了监委会一年招待费省下两三万

　　“我的职责就是看他们有没有按程序办事，有没有搞暗箱操作。”

　　监委会主任张舍南说。监委会首次亮相，是在选举不久后的池塘承包会上。监委会对村里两口池塘的承包进行了全程监督，结果每口池塘三年的承包价从2.8万上升到5.8万。另外有一次，建厂房运沙，村里内定价格是18元一车，但监委

　　会要求公开投标，结果变成了4.49元一车。在村支书胡文法那里，记者看到了后陈村去年主要的创收情况，包括出租土地给广告公司做广告牌、旧粮站出租、经营沙场、村留地上的杉树出售，以及向上级部门申请到的资金补助等，每一笔都经过监委会的审核后公布。

　　另外，去年村干部的误工补贴是17795元，招待开支是23909元，包括年终走访的费用。“前些年光招待费就得五六万。有监委会在，村干部再不能拿着发票随便报销了。”胡书记说。在村里的财务公开栏前，74岁的村民张加荣告诉记者，有了监委会，村民对村干部放心多了：“过去简直是胡来，集体的钱像是干部自己的，现在不一样了。”

　　财务之乱催生村务监督机构

　　后陈村是武义县白洋街道下的一个普通的行政村，离金丽温高速公路入口处不远，在村口可以望见绵延的工业开发园。

　　近年来，县里加快了城市化和工业化进程，征用了县城周边的一些土地，后陈村也有相当的土地被征用，村里因此得了一大笔土地征用款。在人均发放了7000元后，还剩下近千万元。

　　大笔资金由村两委掌握，后陈村从此失去了平静，村民的议论、上访不断。

　　2003年11月，村支书因为经济问题落马，白洋街道工办副主任胡文法临危受命，到后陈兼任村支书一职。

　　“刚到村里，连村民大会都开不起来，全是老百姓的责难和怨怪。”胡文法说。村民们意见最集中的，还是村干部乱花集体的钱，不少人都要求把这笔钱平分了。

　　“全分光了，村里靠什么发展？村民福利靠什么保障？但村干部不受约束的问题也必须解决。”胡文法搞出一套《后陈村财务管理制度》，希望可以破解这个问题。

　　没想到村民对村支书这套制度并不追捧：“制度以前就有，不执行又有什么用？”

　　“真是一语点醒梦中人，我们缺少的并不是制度，而是监督制度执行和约束干部行为的制衡机构。”胡文法说。当过厂长和企业董事长的他想到，能不能效法企业的监事会，在农村也设立监督机构？

　　监委会成员不能是村两委成员或其直系亲属

　　去年年初，在胡书记的提议下，村务监督委员会的前身——5人民主理财监督小组诞生了。“毕竟是法律中没有的内容，所以特意指定村党支部中的纪检委员占了1个名额。”胡文法说。

　　监督小组开展工作，村里的局面很快发生了改观。涉及到村民利益的决策，小组都到场监督；凡是能招投标的项目，全部招投标，结果都向村民公布。

　　后陈村的现象引起了上级注意，在几个月的考察调研后，县里决定后陈村作为试点，建立村务监督委员会，成员从不是村两委班子成员及其直系亲属，而又热心村务、公道正派的村民代表中选出。

　　后陈村书记胡文法觉得，现在的农村，很像一个股份制企业，村民就是股东，而村两委就像董事会和经理人。如果没有一个履行监督职能的分权制衡机制，董事会容易越轨，股东也不放心，村两委办事可能吃力不讨好。

　　去年年底的村两委述职考核中，村民代表对每个村干部都打了最高分，这在以前从未有过。

　　法律缺乏明文规定一度争议丛生

　　本次试点的灵魂人物、提出“监委会”设想并推动决策的县委副书记骆瑞生说，近几年，武义县反映村干部问题的重复上访、集体上访以每年30%的速度递增。纪委对提供真实证据的信访立案查处，基本是查一个倒一个。“是因为没有约束的制度吗？制度罗列出来有一大本。是因为没有简便、透明的程序来保证，所以制度落实不到实处。”

　　骆瑞生说。骆瑞生透露，这项制度刚开始推行的时候，遇到过的争议也不少。有人提出，构建一个与村委会不存在隶属关系的“第三驾马车”，合不合法？骆瑞生的理解是，法律上虽没有具体规定，但村民组织机构来管理监督者，符合宪法精神。“只要老百姓认可，我们就可以尝试。”

　　还有人认为，监委会的设立会给村委会乃至上级的工作形成阻力。骆瑞生却说，这是阻力和动力的统一：“当我们的决策老百姓通不过时，我们需要反思是否侵犯了人民利益；而当老百姓不理解我们的工作时，由他们自己的机构向他们解释，这就是种桥梁作用。”

　　此外，也有声音对监委会的运行成本表示质疑。对此骆瑞生算过一笔帐，后陈村三名监委会成员全年的定岗误工补贴总计1200元，加上一些其他开支，一年3000元就够了。而监委会成立半年来为村里省下了数十万元。

　　目前，武义县的96个村已经建立了村务监督委员会，骆瑞生说，今年5月前要在全部村庄推行这一制度。

　　武义各村监委会尚是“人治”而非“法治”

　　当了半年多的主任，张舍南觉得最大的问题是自己的知识面不够：“农村的事情现在是越来越复杂了，很多都没接触过，比如建厂房。自己不太懂建筑，碰上自己不懂的项目，监督就不得力，说话也不是很有底气。”

　　不过，张舍南还有一个更深层次的担心，就是村干部会不会抛开监委会，不接受监督：“现在的村两委很开明，主动接受我们的监督，但是如果换成其他领导，也许就没办法了。”

　　对此骆瑞生表示，街道、县里都有了村务公开民主管理办公室，县委书记亲任管理小组组长，遇到真敢抛开监督的村干部，监委会可以直接向上反映。

　　但是，另一个问题又隐约浮现。武义县的监委会主任们，也许因为有了县委的“尚方宝剑”不必担心村干部不愿接受监督，但是其他

　　地方呢？也许有朝一日监委会制度会像直选一样成为法律，但是倘若法律得不到有效执行呢？骆瑞生说，这一制度要良性地运行，最关键的还是突破认识上的问题：“中国几千年的封建统治，一直缺乏监督的传统。”而这一历史心理文化带来的影响，在农村地区比较普遍。有时候，改革的最大阻力，正来自于改革者本身。

　　-记者手记

　　分权制衡破解“后选举”难题

　　中国发达地区城郊结合部的农村村社，由于工业发展、土地征用等原因，资产管理形式很大程度上由土地资产变成了货币资产。

　　以武义县白洋街道为例，52个村中有三分之一因为土地大面积开发而拥有上千万资产，有的村多达3000万元，集体资产的变现带动了村干部“含金量”的大增。

　　而钱的问题，正是中国第一个村务监督委员会诞生在后陈村的现实原因。

　　事实上，现行的制度已经对村官进行约束有所考虑。村委会组织法规定，有本村五分之一以上有选举权的村民联名，就可以罢免村委会成员。

　　法律已经赋予了村民最具威慑力的利器——罢免权，可是为什么很多情况下这个利器起不了作用，民选出来的掌权者可以无视罢免权的存在？原因很简单，老百姓说，法律是这么定了，但执行法律的还不是他们干部吗？

　　于是，在“后选举”时代，农村分权制衡的问题就无法避免。后陈村在中央政策出台之前，根据自身实际情况选出了第三方权力机构，不能不说是种创举。

　　《后陈村村务监督制度》规定，监委会可以根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免意见，依法启动罢免程序。这种做法，与中央的精神不谋而合。

　　《制度》还规定，监委会成员不能是村两委成员及其直系亲属。虽然这是一次政府主导型的制度变迁，但监委会主任张舍南却并不是党员，无疑这是一个表征着监委会相对独立的符码。

　　后陈村只是中国70万个行政村中极普通的一个，但是制度的变迁，常常是在不起眼的角落蹒跚起步的。这里的农民，创造了一项“后选举”时代有效而不需要太大监督成本的权力制衡制度，这对建立乡村“阳光权力体系”，共建和谐社会所带来的启迪，也许是后陈村制度变迁的真正意义。

来源： 新民生报  作者： 章军　何晟  编辑： 吴小龙