3月5日，“十三五”规划纲要正式进入全国人大审查程序。此时，距离十八届五中全会通过“十三五”规划建议全文仅有5个月。
如何在不足半年的时间里，将一份定思路的中央建议变为一份指导行动的政府纲要？
焦点
从建议到纲要经历哪些程序？
3月6日下午，来自全国31个省份的近3000名代表，将开始审查“十三五”规划纲要草案。别小看这份草案，它关系到中国全面建成小康社会的宏伟目标，距离2020年的全面小康目前只有一个五年规划的距离。
《建议》通过后国务院成立编制小组
在干了20年规划工作的国家发改委规划司司长徐林看来，“‘十三五’规划的意义怎么说都不过分。”这是以习近平总书记为领导的新的党中央领导集体编制的第一个五年规划，也是十八大提出的“两个百年”目标中第一个百年计划的重要内容。
不过，五个月前，“十三五”规划还只是党中央提出的一个“建议”——2015年10月29日，在中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议(即十八届五中全会)上通过《中共中央关于制定十三五规划的建议》(以下简称《建议》)。全文2万字左右，《人民日报》新媒体用“1面旗帜，2个百年，3期叠加，4个全面，5大目标(及5个理念)，6个原则(及6大要求)”来概括这份为“十三五”规划提供框架的《建议》。
习近平在受中央政治局委托所作的《建议》说明中，解释了《建议》与人大代表们拿到的这份文件的不同。他说，“考虑到建议通过后，还要根据建议制定‘十三五’规划纲要，两个文件之间要有合理分工。所以，建议在内容上重点是确立发展理念，明确发展的方向、思路、重点任务、重大举措，而一些具体的工作部署则留给纲要去规定，以更好体现和发挥建议的宏观性、战略性、指导性。”
党的《建议》通过5天后，2015年11月4日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定成立国务院规划纲要编制工作领导小组。李克强在这次会议上强调贯彻党的十八届五中全会精神，用新理念统领“十三五”规划编制。两周后的11月17日，李克强主持召开“十三五”规划《纲要》编制工作会议，会上国家发展改革委就《规划纲要》编制作了汇报。
编制小组从发改委升级到国务院
实际上，“十三五”规划编制工作早在国务院规划纲要编制工作领导小组成立前就开始了。北京青年报记者注意到，“十三五”规划编制更准确的启动时间是2015年4月17日。当日，经国务院批准，全国“十三五”规划编制工作电视电话会议在京召开。这次会议的主要任务是贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，启动和部署“十三五”规划编制工作。
2015年5月5日，国家发展改革委徐绍史主任主持召开全委“十三五”规划《纲要》编制工作领导小组和起草小组第一次全体会议，启动和部署“十三五”规划《纲要》编制工作。
既然编制早已启动，那么成立国务院规划纲要编制工作领导小组又要做什么？李克强在小组成立的那次国务院常务会议上说得很清楚——“加强统筹指导和组织协调”。其实，国务院编制小组是此前发改委编制小组的升级。香港大学王绍光教授等人撰写的《中国中央政府“集思广益型”决策模式》，以“十二五”规划为例详细介绍了升级过程。
文中指出，“十二五”规划编制工作正式启动之后，在国家发展改革委内部成立了规划编制领导小组，主要由国家发改委领导和各司局长组成。同时成立规划起草小组，主要成员是发展规划司人员，同时吸收其他司局人员，也包括下属的信息中心、宏观院等事业单位的人员。而在十七届五中全会以后，国务院成立了12个部门参加的“十二五”规划编制小组，国家发展改革委为开展具体工作的牵头部门。
整个编制过程历时两年半
但在五年规划起草者和研究者看来，“十三五”规划编制的启动时间更早，应该从“十二五”规划中期评估开始算起。
徐林曾在清华大学校内讲座上就国家规划如何编制说道：“我们的五年规划编制，从上一个规划中期评估开始，到前期研究、编制草案、规划衔接、广泛听取意见，批准，公开发布，要走这样一个程序。”
今年2月，国家发展改革委新闻发言人赵辰昕透露纲要草案已过初审论证。当时，他介绍，整个编制过程历时两年半时间，分为研究起草《基本思路》、《纲要》框架、《纲要》草案3个阶段。其中，编制形成《纲要》草案是最关键的阶段。按赵辰昕说的时间追溯，“十三五”规划至少在2013年年中即已启动，那时“十二五”规划中期评估正在进行。
《建议》的编制穿插在上述3个阶段之间。清华大学公共管理学院助理教授鄢一龙告诉北青报记者，前期国家发改委负责编制《基本思路》，2015年两会之后进入《建议》编制阶段，《建议》编制由习近平任领导小组组长，会参考《基本思路》编制《建议》。在《建议》的编制过程中，《纲要》起草小组需根据《建议》的精神编制同步《纲要》框架。
徐林在清华大学的讲座中也证实了这一点，他说，“这也是完成规划最重要的阶段，与中央建议的起草基本是同步进行的。中央建议出台后，就进入规划草案编制阶段。”
待《建议》完成，框架就更名为《纲要》草案。北青报记者了解到，与《建议》同步编制的《纲要》虽名为框架，但却是一个完整的文本。因此，上述《建议》通过约2个月后，2015年12月31日，国家发展改革委拿出《纲要》初稿，并就此向李克强作汇报。初稿完成20多天后，《纲要(草案)》的征求意见稿发往各省(区、市)和中央国家机关有关部门、单位征求意见。
揭秘
《建议》与《纲要》
有何不同？
这是中国的第十三个五年规划，其遵循的从《建议》到《纲要》这样的编制模式，自“七五”计划延续至今。《建议》自“七五”以来就由中央财经领导小组牵头编制，后者先由国家计委后由国家发改委牵头编制，为何需要两个机构分别编制《建议》和《纲要》，两者具体有何不同？
清华大学公共管理学院助理教授鄢一龙告诉北青报记者，这样的编制模式(注：指先《建议》后《纲要》)具有中国政治的主要特点，在国家重要决策中保证党的领导，并将党的意志经过合法的程序转化为国家意志，同时发挥各方的积极性，形成共识。
在他看来，党中央制定《建议》，中央政府依据建议制定《纲要》，体现的是党的领导权和行政权、立法权分工的问题。“党的领导权是宏观的，所以《建议》编制是给大思路，定大的方向、目标。我个人觉得，这种分工是比较好的，党的层面，从宏观的政治的方面引导，政府的层面从技术的层面引导。”
不过，他指出，《纲要》因最后经全国人大审议通过所以具有准法律效力。
在与清华大学学子交流时，干了20多年规划的徐林强调了这一点。他说：“依法制定和实施规划，可以在某种程度上保障政府干预不会乱来。既然规划是政府制定的，政府就要依照这个规划来实施，规划在一定程度上也是约束政府手脚的。”
在《纲要》草案的编制中，李克强曾强调，规划编制和实施要有效衔接。李克强说，好的规划不能只是墙上挂挂，要把规划编制作为规划实施的前奏和序曲，围绕目标任务确定推动实施的政策措施、重大工程和条件保障，确保规划顺利落地和推进。
鄢一龙说，《建议》里不会有量化指标，而《纲要》里则有大量的量化指标。以“十二五”规划为例，据统计，其中24个为核心指标，12个为预期性指标，12个为约束性指标。这些指标正是为了落实。
据徐林介绍，“十一五”规划时，首次对五年规划中的一些指标和目标进行分类，大部分仍然是预期性的指标，但是对一些涉及政府公共服务和公共职责，涉及节能、环保的指标，确定为约束性指标。他说：“对这种约束性指标，政府要通过各种手段来实现，这种做法是有道理的。”
北青报记者注意到，此次“十三五”规划《纲要》编制中，国家发改委规划司曾专门召开主要指标部门协调会，就主要指标设置听取了教育部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、扶贫办、林业局和能源局等多个部门的意见建议。
延伸
先《建议》后《纲要》
模式曾因大跃进中断
五年规划被外界视为中国经济社会发展的“指南针”，同时，它的编制过程也被鄢一龙这样的学者视为研究中国公共决策变化的窗口。鄢一龙告诉北青报记者，早在党的八大时，就试图先通过党的八大出建议，再通过政府出纲要，但被随后的大跃进打断了，此后“一言堂”取代了“集体决策”。
在《中国中央政府决策模式演变》一文中，鄢一龙等指出，从“七五”计划开始，恢复“二五”由党提出五年计划《建议》的做法，进一步明确了提出五年计划《建议》是党的一项职能，“七五”计划《建议》由党的全国代表会议通过，这是一种临时性召集的会议，“八五”以后，由中共中央全会通过，到“九五”以后，进一步固定为由各届中共中央五中全会通过。
到“九五”以后五年计划(“十一五”开始，“五年计划”变成了“五年规划”)编制程序已经规范化。由国家计委(发改委)编制五年计划(规划) 《纲要》，中共中央起草小组编制党的《建议》，由中共中央五中全会审议通过党中央的《建议》，全国人大四次会议审议批准五年计划(规划) 《纲要》。
鄢一龙在接受北青报记者采访时表示，为了保证《建议》与《纲要》的一致性，一般在《建议》的编制小组中会吸收来自国家发改委的同志。《纲要》必须依据《建议》编制。
他认为，此次“十三五”规划编制相比以往有一些变化，“其中一个是强化了党的领导，习近平同志亲自就若干重大问题做调研，开片会，跟各省区主要领导人去讨论这个问题，以前建议主要是总理在作报告，这次是总书记在报告。”
本版文/本报记者邹春霞
图示制作/陈波
内存
“十二五”规划纲要草案有上百个版本
据了解，《建议》通过后的《纲要》正式起草工作，实际上主要是根据各方面的意见进行不断的修改与完善。王绍光等人在前文中介绍，“十二五”规划纲要草案在十七届五中全会后总共“改了十几稿，有上百个版本”。
就“十三五”规划而言，“十三五”规划《纲要》草案送各省区市、党中央有关部门、国务院有关部门、全国人大、全国政协、中央军委和有关人民团体等148个单位征求了意见，1月25日至26日，还提交全国人大财经委进行了初步审查，1月31日，又邀请专家委员会对草案进行了论证，形成了论证报告。
1月25日、26日，李克强还在两天内连续召开三场座谈会，先后听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表，专家学者和企业界人士，教育、科技、文化、卫生、体育界人士和基层群众代表的意见。
鄢一龙认为，之所以《纲要》依然要大范围征求意见，是因为《纲要》是个超级政策篮子，相比《建议》宏观的思路设计，这是非常专业的技术设计，因而需要集思广益，把各方面意见吸收进来，保证是高质量的规划，才能作为未来五年的行动指南。
值得一提的是，李克强在听取《纲要》草案初稿汇报时，就曾要求精益求精抓紧完善《规划纲要》，在党中央、国务院讨论通过后，提交全国人大审议，最终形成凝聚共识、催人奋进、助力发展的行动指南。
“十三五”
规划编制
2013年底
各省级地区开始启动“十三五”规划前期研究准备工作
2014年4月
各省份开始就“十三五”规划重大问题研究向社会招标研究机构
2014年6月
国家发改委开通“建言‘十三五’”微信公众平台，邀请公众参与国家“十三五”规划编制
2015年初前后
各省份开始将“十三五”规划的基本思路上报国家
2015年10月
十八届五中全会召开，审议“十三五”规划建议稿
2015年五中全会召开前
国家发改委听取有关部门、专家学者和企业家对国家“十三五”规划工作的意见建议
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