“市政债”来了 地方政府“凭地借贷”等后门被堵

　　欠账还钱，天经地义。但地方政府借了钱，因牵扯面广、周期性长，也不是那么容易好讨债的。

　　既要保障地方政府的合理融资需求，又要遏制政府债务过快增长势头，既要开前门，又要堵后门，成为防范地方政府债务风险的必要考量。

　　财政部预算司副司长王克冰7月28日在国新办记者发布会上表示，稳步推进专项债券管理改革，打造中国版的“市政项目债”，是“开好前门、严堵后门”的重要举措之一。

　　8月2日，财政部网站公布了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(简称“89号文”)，鼓励有条件的地方立足本地区实际，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券。

　　土地储备、政府收费公路两个领域，因是政府性基金收入中收入来源较为稳定的部分，率先成为了我国地方政府专项债券的试点，拉开了中国版“市政债”的序曲。

　　开“正门”：省级政府成发债主体

　　在快速扩大膨胀后，直到2015年，受到严格限制的地方政府债务框架才基本形成。

　　新预算法规定，地方政府举债应当在国务院批准的限额内采取发行地方政府债券方式，除此以外不得通过其他任何方式举借债务。

　　《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(国发43号文)明确，对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理；对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。

　　“新预算法和43号文出台后，地方政府表内举债受到严格限制，为应对下行压力，地方政府的隐形债务扩张并未就此停止。”华创宏观相关研究人士表示，据审计署披露，截止2017年3月，审计的省市县中，政府承诺以财政偿还的债务余额较2013年6月增长87%，而基于基建投资资金缺口的估算表明，2015年至2016年，地方政府游离在社融统计 之外的隐性债务扩张在4万亿左右。

　　中国财政科学研究院副院长白景明认为，试点发行项目收益专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，提高专项债券流动性和市场化程度，吸引更多社会资本投资地方政府债券。

　　业内人士认为，89号文鼓励发行“市政债”，正是在本轮防范地方债务风险，在“终身问责、倒查责任”严肃财政纪律、堵后门的同时，也为我国地方政府债务开好了前门。

　　事实上，“市政债”起源于美国，1817年纽约州首次采用发行债券筹资方式开凿伊利运河。随后各州效仿，直到20世纪70年代后，“市政债”在世界其他国家兴起。

　　“‘市政债’将是未来地方政府融资的主要工具。”中国人民银行营业管理部党委书记、主任周学东曾在接受媒体采访时说，“市政债”的优越性体现在市场约束、激励相容、信息透明、融资成本较低等诸多方面，对于发行方和监管方都是最有效率的，是国外成熟债券市场的重要工具。

　　不同的是，与其它国家相比，89号文进行了明确规定，我国“市政债”只能由省级政府发行，市县级如需举借相关专项债务，由省级政府代为发行专项债券，转贷市县使用。

　　同时，财政部有关负责人表示，严格执行法定限额管理，各地试点分类发行项目收益专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。

　　上海财经大学教授郑春荣认为，“市政债”规模必须控制在中央下达的专项债务限额内，且债券由省一级地方政府代发，是中国版“市政债”的两大特点。

　　“此次通知给予了省级政府发行各类项目收益专项债券的自主权和灵活度，但并不意味着完全放开地方政府债券的发行审批，仍由国务院和财政部进行总额控制、统一管理，避免了发行规模的失控。”郑春荣表示。

　　东方金诚评级副总监俞春江认为，一方面，89号文将“市政债”发行严格控制在国务院及财政部门设定的各省级政府专项债限额之内，避免地方政府债务无序增长；另一方面，则引导社会资本通过地方政府专项债精准投放至各地急需重点推进的基础设施和公共服务项目，对服务区域内实体经济和保障民生服务至为关键。

　　堵“后门”： “凭地借贷”等被堵

　　已先行试水的土地储备和收费公路的专项债券， 严堵地方政府违规融资的“歪门”、“后门”。

　　6月1日，财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法》，允许地方政府发行土地储备债券，但也明确指出地方政府不得以土地储备名字为非土地储备机构举借债务，不得通过地方政府债券以外任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式担保。

　　7月12日，财政部和交通运输部联合印发《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》，指出2017年在政府收费公路领域开展试点，发行收费公路专项债券。

　　事实上，以土地储备债券为例，在发行地方债取代银行贷款成为地方政府土地储备融资主渠道的背景下，土地储备专项债券的亮相，意味着昔日“凭地借贷”的老路行不通了。

　　国土资源部有关负责人说，发行土地储备专项债，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

　　据中金公司固定收益研究团队统计，目前已有北京、厦门、福建试点发行了土地储备债券，规模合计140亿元；收费公路专项债目前尚无发行。

　　事实上，在白景明看来，89号文是对地方政府举债行为的一种规范：必须明白干什么、干到什么水平，有没有现金流来倒逼建立有“绩效”的举债。

　　“依靠对应项目取得的政府性基金或专项收入偿还”，明确了不同专项债券对应项目的偿债资金来源。这就说明，风险越大回报也将越大。

　　中金公司数据显示，从发行利率来看，北京发行的五期土地储备债券与普通专项债券利率相差不大，但厦门和福建发行的土地储备债券利率均略高于同一发行人发行的同期限一般地方债。

　　同时，89号文允许地方政府在债务限额内发行新的专项债为部分暂未产生足够现金流的项目所对应的到期专项债本金进行周转偿付。

　　“这为项目收益专项债投资者提供了额外的保障，有利于提升投资者对项目收益专项债的信心。”俞春江说，不过89号文中提到的可用新专项债周转偿付的仅是项目收益专项债本金，并未涉及利息部分，因而投资者仍需关注项目本身现金流实现情况。

　　不仅如此，项目收益专项债的发行和使用必须对应到具体项目，可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，这便为为省级财政和交通部门留下了灵活的空间。

　　“部分基础设施或公共服务项目的现金流可能不足以支撑发行专项债，集合发行的方式既保障了发行的成功率，也有利于保障专项债获得充足的现金流保障。”俞春江说。

　　他预测，各地的项目收益专项债有望覆盖绝大部分具有稳定现金流和一定收益的的基础设施和公共服务项目。

　　同时，土地储备和收费公路是政府性基金收入中收入来源较为稳定的部分，未来预计除土地储备和收费公路外，还会推出更多的项目专项债券。

　　“‘市政债’不仅是一项简单的债券发行，更是一个涵盖法律、财政、金融等诸多领域改革的系统工程。”周学东认为，在此过程中，需要进行大量的配套制度建设。同时要对对财政部代发的地方债和城投债逐步进行规范、改造和并轨，最终发行标准的“市政债”。