“铁路局改制是深化铁路改革的开幕式”

　　如何理解“从传统运输生产型企业向现代运输经营型企业转型发展”这一说法？

　　左大杰向澎湃新闻解释说，二者的法律形式和业务范围皆不同。

　　在法律形式上，前者是全民所有制企业，后者是有限责任公司或股份有限公司，决策、运行、监督机制完全不同。

　　在业务范围上，前者主要集中于人公里（将一位旅客运送一公里）、吨公里（将一吨货物运送一公里）等运输产品的生产，对于资产重组特别是资本运作几乎不涉及，后者不仅生产人公里、吨公里，还可以关注附加于人流、物流而形成的多种经营，例如高铁商旅经济、土地开发等。前者在人公里、吨公里的收入占主要比重，后者其他收入占相当的比重。

　　此前曾有人质疑，所谓铁路局公司制改革，不过是改个名字的“换汤不换药”式的改革。

　　铁总有关人士曾就此对财新记者回应称，路局改革不仅仅是更名，之后要完善公司治理结构，进行劳动、人事、分配三项制度改革，推进铁路客货运输供给侧结构性改革，完善国有资本监管体制。

　　左大杰认为，很多人认为这一次改制形成的公司制企业，又和广铁集团公司、青藏公司、铁总一样“换个牌子玩儿N年”，这种观点显然是不对的。18个铁路局改制只是深化铁路改革的开幕式。

　　“这一次铁总要求各大路局在今年11月底前完成改制，可能要预留2-3个月的时间给铁总自己，以确保在明年两会之前能够完成铁总自身的改制。”左大杰说。

　　他表示，目前的铁路局改制因为是在做加法，几乎没什么阻力，主要关注点在于现代企业制度建设，特别是董事会建设。预估下面的改革会很快。

　　“改革不是换个名字，关键是通过组织结构变化、资源优化让机体更有效率，能够对市场做出灵敏反应。”魏际刚向澎湃新闻提出，在铁路局公司制改革过程中，需要观察公司在盈利能力、组织结构调整、资源重组、业务板块分割、业务流程设计、渠道对接和品牌打造等方面的具体表现。

　　“不管它如何改革，我作为研究人员需要关注的是企业的自身能力、为社会服务的能力和价值创造的能力。”他说。

　　“区域分割”思路

　　数十年来，要求政企分开、打破垄断、呼唤铁路改革的声音从未停止过。

　　2013年大部制改革后，原铁道部规划和行政管理的职责并入交通部，原铁道部企业职责由新组建的铁总承担，原铁道部对所属18个铁路局、3个专业运输公司及其他企业的权益作为铁总的国有资本。铁路行业“政企合一”的现象基本被打破。

　　在对改革的讨论和争辩中逐渐形成了两条思路，即“区域分割”和“网运分离”。对铁路局公司制改革的讨论和展望也不免导向了两条思路之争。

　　“区域分割”是指将目前铁总所属18个铁路局按照几大区域进行横向划分，成立区域铁路公司；“网运分离”则是指将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来。

　　赵坚是“设立区域铁路公司”的坚定支持者。他曾公开撰文表示，“网运分离”的改革思路，是在改革的名义下继续维持路网垄断，并且把铁总的巨额债务全部甩给国家。这种改革方案没有任何新意，不过是重提曾被高层否定的方案。

　　“在网运分离模式中，调度指挥归路网公司，铁路货运和客运公司不能成为真正的市场主体，因而是不可持续的。设立独立的路网和铁路运输企业导致的目标指向差异，最终会损害铁路运输行业的整体绩效。国外的网运分离实践已经证明了这一研究结论。”

　　赵坚认为，目前可以实施的改革是，把铁总转变为控股公司，主要负责资产管理。将现有的18个铁路局（公司）重组为北、中、南三大区域铁路公司，负责各自管内的调度指挥，具有投资决策财产处置的权利，成为真正的市场主体。在三大区域铁路公司之上不设统一调度指挥机构，三大区域铁路公司之间是市场交易关系，跨区域过轨运输由区域铁路公司协商解决。铁总只在区域铁路公司不能相互协调的情况下进行干预。

　　在接受澎湃新闻采访时，赵坚表示，只有能够负责各自管内的调度指挥，自主决定运价，具有投资决策财产处置的权利，铁路局公司才能成为真正的市场主体。

　　“网运分离”思路

　　魏际刚在去年发表于《中国经济时报》上的《新时期深化铁路体制改革思路》一文中，提出了自己理想化的改革路径，并最终导向了“网运分离”。

　　他提出：未来改革可考虑客货分开、竞争性业务和非竞争性业务分开、网运分开，全面引入竞争，推进行业重组，形成统一开放、竞争有序的铁路运输市场，以及“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的铁路行业管理和监管体制。

　　具体步骤是：第一步，加快推进铁路货运改革；第二步，稳妥推进铁路客运改革；第三步，成立专门的铁路路网公司；第四步，成立专门的铁路清算公司；第五步，撤销铁路总公司，组建中国铁路投资和资产管理公司；第六步，推动铁路客货公司成为具有现代企业制度、符合运输业发展规律、高效率、有活力的现代铁路运输企业。

　　其中，依托铁总现有的路网资源组建中国铁路路网公司，负责铁路网及其相关基础设施的建设、运营、维护以及路网的统一运营调度。

　　左大杰的观点是最终将“1+18”（铁总和18家铁路局）瘦身成为“路网公司”，由三大专业运输公司（如果觉得太少，可以再组建若干家）负责运营。

　　他描绘的改革路径是：一，铁总改制为国家独资公司；二，18个铁路局以及铁总所属的非运输企业全部改制为有限责任公司或者股份制公司，个别现代企业制度完善、基础较好、业绩良好的企业可能会上市；三，“1+18”改制完成之后，尽快以“1+18”为主体，组建中国铁路国有资本投资运营公司；四，铁总所属的三大专业运输公司做大做强，由中国铁路国有资本投资运营公司或“2018年按新机制运行”的各铁路局集团公司直接向三大专业运输公司增资入股；五，引入中国中车、中国铁建、中国中铁、中国通号等铁路行业内部上下游企业，引入各大港口、机场、航空、快递、快运公司等大交通行业，引入宝武、神华等实力雄厚的上下游国有企业，引入国有企业结构调整基金等国家级国有资本投资运营公司，引入各地方国有资本投资运营公司，引入各类社会资本，共同向中国铁路国有资本投资运营公司增资入股，彻底打通各类资本投资铁路的通道，深入推进铁路投融资体制改革。

　　他认为，铁路网运关系、混合所有制、公益性补偿、债务处置等改革关键问题，可以在上述有关步骤中得到有效处理。

　　“尊重铁总的探索”

　　公司制改革已是“开弓之箭”。

　　今年7月，国务院办公厅印发《中央企业公司制改制工作实施方案》，国务院国资委有关负责人在答记者问时表示，加快推进全民所有制企业的公司制改革，是加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制的前置性条件，是国有企业改革整体向前推进的重要举措。

　　“公司制是现代企业制度的有效组织形式，有利于明确出资人、董事会、监事会、经理层和党组织之间的权责边界，有利于探索建立中国特色现代国有企业制度。此外，通过公司制改制，实现出资人所有权和企业法人财产权的分离，赋予企业独立的法人财产权，有助于促使国企真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，从而激发企业内生活力，深入转换经营机制，实现更好更快发展。”该负责人说。

　　作为全民所有制企业的铁总并非由国资委监管，而是由财政部作为实际控制人，但同样要顺应改革大潮、回应社会需求。

　　不可否认，铁路局公司制改革又一次激发公众对深化铁路改革的期待。

　　“铁路路网连接城乡，又关联着几十个产业的兴衰迭代，可谓牵一发而动全身。铁路改革涉及数万亿资产与债务，涉及铁路干部职工210万人，决策维度极多、难度极大，很多决策事项已经超出了某一部委的权限，更是远远超出了铁总作为一家企业的权限。”左大杰建议，尽快成立有关机构加强铁路改革顶层设计。

　　“深化铁路改革需要中央政府的决心和推动，不能靠铁总自己改自己。”赵坚表示。

　　魏际刚认为，“对铁路改革方案的评估不仅是站在行业自身，而是要站在全局看，综合考虑经济、社会、军事、政治、生态等多方面，方案评估要非常慎重。推动铁路改革要稳妥、积极、科学。”

　　他也指出，对于改革方案，各方总是存在认知局限。“到底什么样的方案改革是最佳的，这是没有讨论清楚的，十多年了一直在讨论。无论哪个学者提出的方案，到底哪个最佳，不好说，需要在实践中探索、示范。”

　　“铁总在进行探索，我们也要尊重铁总的探索。”魏际刚说。