内蒙古呼伦贝尔草原生态良好，风光壮丽。王冠聪摄

　　草原有“地球皮肤”之称。在我国，草原与森林、农田共同构筑起内陆绿色生态空间。我国天然草原面积近60亿亩，占国土总面积的41.7%，草原面积是森林、耕地的总和。

　　党的十八大以来，我国草原生态保护投入力度不断加大，草原生态系统保护与修复成效显著，草原生态功能得到恢复和增强，局部地区生态环境明显改善，全国草原生态持续恶化的局面得到有效遏制。

　　然而，受自然、地理、历史和人为活动等因素影响，我国草原生态保护欠账较多，人草畜矛盾依然存在，草原生态形势依然严峻，草原生态系统整体仍较脆弱，草原牧区经济社会发展相对滞后，生态保护与发展利用的矛盾依然突出，草原资源和生态保护任务十分艰巨繁重。

　　我国草原具有“四区叠加”的特点，需要持续加力保护

　　“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”“美丽的草原我的家……”满眼绿色、生机盎然的草原美景，让人心旷神怡。

　　“如果说森林是‘地球之肺’，湿地是‘地球之肾’，草原就是‘地球皮肤’。草原是我国生态文明建设的主战场、主阵地之一。”国家林业和草原局草原监理中心主任李伟方介绍，在我国，草原与森林、农田共同构筑起内陆绿色生态空间。我国天然草原面积近60亿亩，占国土总面积的41.7%，草原面积是森林、耕地的总和，约是耕地的3.2倍、林地的2.3倍。

　　我国草原主要分布在北方旱区和青藏高原区。内蒙古、西藏、新疆、青海、四川、甘肃为我国六大牧区省份，草原面积约44亿亩，约占全国草原总面积的3/4。其中，西藏草原面积最大，内蒙古次之，新疆第三。

　　中国农业科学院草原研究所所长侯向阳说：“草原生态地位极其重要，无可替代，是维护国家生态安全的重要屏障。”他表示，草原在固碳储碳等方面发挥着不可替代的生态功能，据估算，草原生态系统每年大约能抵消我国全年二氧化碳排放总量的30%；草原是我国江河的源头和涵养区，长江、黄河、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江、辽河和黑龙江等源头水源都来自草原；我国草原类型丰富，拥有1.7万多种动植物物种，是维护生物多样性的重要基因库。

　　“我国草原具有‘四区叠加’的特点。”李伟方说，草原是我国重要的生态屏障区，主要分布在江河源头区和生态脆弱区；草原大多位于边疆地区，全国2/3的陆地边境线分布于草原牧区；草原是众多少数民族的主要聚集区，是蒙古族、藏族、哈萨克族等少数民族群众世代生活的家园；草原牧区是贫困人口的集中分布区，深度贫困人口比重比较大。

　　“实现草原生态保护和促进牧民增收相结合，是草原牧区可持续发展的重点和难点。”清华大学中国农村研究院胡振通博士调研发现，牧区具有贫困面广、贫困程度深、自然灾害频繁等特点，一些牧民生活艰苦、畜牧业依赖度高、非农就业机会少，草地资源是贫困牧民收入的主要来源。“‘三区三州’深度贫困地区，约2/3是在牧区。在青海和西藏，所有的国家重点生态功能区所覆盖的县都是国家扶贫开发重点县。”

　　侯向阳强调，草原是畜牧业发展的重要物质基础和牧区农牧民赖以生存的基本生产资料，对维护边疆稳定、增进民族团结和实现脱贫目标具有重要意义。只有拥有良好的草原生态系统，才能更好地发展畜牧业。“严格保护、科学利用、合理开发草原资源，需要持续加力。”

　　生态恶化局面得到遏制，人草畜矛盾依然存在

　　党的十八大以来，我国草原生态保护投入力度不断加大，仅中央财政投入的草原生态保护建设资金就超过1000亿元，在13个省(区)实施退牧还草工程，启动实施新一轮退耕还林还草工程及西南岩溶地区草地治理、已垦草原治理等项目。草原生态系统保护与修复成效显著，草原涵养水源、保持土壤、防风固沙等生态功能得到恢复和增强，局部地区生态环境明显改善，全国草原生态持续恶化的局面得到有效遏制。

　　据监测，全国天然草原鲜草总产量连续7年超过10亿吨，实现稳中有增；2017年全国天然草原鲜草总产量达10.65亿吨，较上年增加2.53%；草原综合植被盖度达55.3%，比上年提高0.7个百分点，比2011年提高4.3个百分点。

　　2012—2017年这5年，内蒙古生态环境发生深刻变化，草原生态已恢复到上世纪80年代中期水平。“以前生态不好的时候，每年买草过冬就得花五六万元。而现在，牧草植被恢复，基本可以自给自足。”锡林郭勒盟镶黄旗生态环境保护监督局局长巴特尔说，当地主要植被为羊草、冷蒿、针茅等，近几年植被平均高度达13.54厘米，平均盖度达31.8%。

　　“草原具有生态生产双重功能，人草畜都是草原生态系统的组成部分。”李伟方说，受自然、地理、历史和人为活动等因素影响，草原生态保护欠账较多，人草畜矛盾依然存在，草原生态形势依然严峻，草原生态系统整体仍较脆弱，草原牧区经济社会发展相对滞后，生态保护与发展利用的矛盾依然突出，草原资源和生态保护任务十分艰巨繁重。

　　目前，草原保护工作基础仍偏弱。全国从事草原监理的专职和兼职人员仅9000余人，平均每65万亩草原拥有1名监理人员。“草原底数不清、管辖边界不明、监管力量不强，是草原工作的三大历史问题，核心问题是机构队伍建设问题。”李伟方说。

　　“基层草原执法机构人员编制少、力量弱、执法装备差、专项执法经费少，在推进草原生态保护等方面工作存在一定的困难。”巴特尔说，当前，草原管理工作面临着繁重的任务：负责草原生态环境违法案件查处、草原森林防火、草牧场征占用、草地监测、环境监测、草原所有权、使用权和承包经营权的管理，调处草原权属纠纷，指导草牧场经营权的流转，落实草畜平衡制度、禁牧制度等。

　　我国草原管理方面的法律法规体系初步形成，包括《中华人民共和国草原法》《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》《草原防火条例》，以及《甘草和麻黄草采集管理办法》《草畜平衡管理办法》等4部部门规章，还有13部地方性法规和11部地方政府规章。不过，草原法律法规仍亟待健全。

　　李伟方说，《基本草原保护条例》从2006年就开始起草，组织了几次大规模调研、征求意见，但一直未能出台。草原法规定的禁牧休牧、调查统计等制度均未出台相应管理办法，一些制度未切实落实。“现有草原法律法规制定实施时间较长，许多条款可操作性较差，已不适应新时代发展和管理的需要。”

　　构建草原生态经济体系，协同发挥生态生产功能

　　党的十九大报告提出，统筹山水林田湖草系统治理。“草”被明确纳入生态文明建设，成为建设美丽中国的重要内容。“增加了一个草字，把我国最大的陆地生态系统纳入生命共同体中，体现了深刻的大生态观。”李伟方说，这是对草原生态地位的重要肯定，也是开展草原保护工作的基本遵循。

　　今年4月，草原监理中心从农业部整体划转到国家林业和草原局。“这有利于整体生态系统保护的设计，在生态系统保护的过程中实现统筹协调，实现资源优化配置。”侯向阳说，林草是自然生态系统中合理的自然组合，森林利用上层的空气和阳光，吸收深层的土壤水分，草地利用下层的空气和阳光，吸收浅层的土壤水分。

　　今后如何更好地呵护“地球皮肤”？专家表示，应大力发展生态产业，保障农牧民增收渠道的可持续，构建草原生态经济体系，协同发挥生态生产功能。

　　“大力发展草牧业是国家的重大战略决策。”李伟方认为，草业是保护和培育草地资源以及进行草产品生产、加工、利用，获取生态、经济、社会效益的基础性产业。要坚持草牧结合，将牧草生产与家畜饲养控制在合理的范围，避免草料的长途运输。坚持以草定畜、以畜备草，以草的供给量来确定饲养家畜的数量，以家畜的数量来确定种植和贮备的草料数量。

　　“这块草原属于荒漠草原。浇了水以后，会长一些杂草，这些草没有营养，牛羊也不爱吃。”去年以来，新疆呼图壁县加快锦芳园草原生态治理项目建设，通过试种推广中科羊草，综合治理退化草场，修复草场生态环境。中国科学院植物研究所博士刘辉介绍，去年7月，他们在这里补播中科羊草并成功越冬。

　　中科羊草是一种多年生禾本科优质牧草，一年播种可收获20—30年，每亩地单产最高可达15吨，干草蛋白达15%—20%，具备抗寒抗旱的优点，满足节水农业和发展优质牧草的要求，可以实现荒漠化治理、盐碱地改良、建植戈壁滩、涵养水源等生态效益。当地计划3年内种植5万亩中科羊草，打造西北地区最大的羊草种子生产、加工、经营基地及新疆最大的草业基地，带动生态旅游和第三产业发展。

　　此外，专家认为，应进一步完善生态补偿机制，提高制度供给的有效性。

　　草原生态保护补助奖励政策是当前草原领域实施范围最广、投资规模最大、受益农牧民最多的政策项目，牧区干部群众称之为“民心工程”。该项目自2011年设立，实施范围涵盖内蒙古等8个牧区省份，以及河北等5省的半牧区县。侯向阳调研发现，目前政策的投入机制是以间接投入为主，资金普惠型、分散式发放，牧民被动接受减畜要求，在落实过程中多因超载违规成本偏低导致减畜不到位，牧民又很少将获得的补奖资金用于草地直接投入，以致草地生态恢复效率比较低。

　　对此，侯向阳建议，加大对草原生态保护和退化草原恢复的直接投入，使资金能够直接用于退化草原植被保护、土壤和微生物等生态系统关键要素的修复，以及家庭牧场的建设与发展等方面。

　　党的十九大报告将“建立市场化、多元化生态补偿机制”列为加快生态文明体制改革、建设美丽中国的重要内容之一。当前草原生态补奖政策的资金投入仍以政府为主，参与主体单一、社会参与度不高，且缺乏市场化的运行机制，补奖资金以及相关资源的时空配置灵活度不够，补奖政策的巨大效能尚未被充分地激发出来。侯向阳建议，草原大省(区)和典型代表区，应积极探索并尝试市场化、多元化的草原生态补偿机制，为下一步草原生态补偿机制的设计和完善提供更为高效的模式样板。