坚持以良法促进发展保障善治

　　专家学者热议新时代设区的市地方立法工作

　　公丕祥认为,在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,对行之有效的改革要及时上升为法律,对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止,实现改革与立法的“同频共振”。

　　新时代立法工作发展趋向是什么,地方立法与合宪性审查、地方立法质量评估存在哪些问题,设区的市立法权限范围怎么理解和界定,创制性地方立法存在哪些新问题……

　　近日,上述地方立法前沿问题在“新时代设区的市的地方立法”学术研讨会上,引发来自全国高校科研院所和江苏立法实务部门80多位专家学者的热议。

　　此次研讨会由江苏高校区域法治发展协同创新中心、重庆市地方立法研究协同创新中心共同主办,江苏省社会科学院法学研究所、西南政法大学地方立法研究院、中国法治现代化研究院立法发展研究所等研究机构协办。

　　实现立法与改革决策有效衔接

　　“地方立法实践中,大量草案都是政府起草并提请审议的,突出了政府立法工作的特殊地位,但如何防止立法工作中的部门化倾向,解决立法实践中的争权诿责问题,规范授权立法和规章制定行为,是推进政府立法制度建设不可回避的事项。”南京师范大学中国法治现代化研究院院长公丕祥教授在致辞中认为,建设法治体系必须坚持立法先行,要健全人大及其常委会主导立法的体制机制,改革和完善立法体制并加强和改进政府立法制度建设,实现良法善治,充分发挥立法的利益调整和平衡功能。　

　　2015年3月,修改后的立法法将地方立法权扩大到了所有设区的市。2018年3月,十三届全国人大一次会议审议通过宪法修正案,将设区的市立法权上升为宪法规定。目前,全国322个设区的市享有地方立法权,在新获得地方立法权的273个设区的市中,已有269个经批准开始制定地方性法规。

　　公丕祥认为,进入全面深化改革、全面依法治国的新时代,改革与法治如鸟之双翼、车之两轮,要实现立法与改革决策的有效衔接,在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,对行之有效的改革要及时上升为法律,对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止,实现改革与立法的“同频共振”。

　　“新时代设区的市的地方立法对于全面推进依法治国、丰富完善中国特色社会主义法律体系和法治体系具有重要意义。”江苏省社会科学院党委书记、院长、江苏高校区域法治发展协同创新中心主任夏锦文教授认为,中国特色社会主义进入新时代,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治已成为立法的基本要求。

　　“党的十九大首次明确把科学立法、民主立法、依法立法写进报告,其中依法立法就是要依据法定权限立法,科学立法就是要提高立法质量,民主立法可以通过重大利益立法咨询听证等机制进行规范,走精细化的地方立法道路。”江苏省人大常委会法工委主任王腊生介绍,要注重立法的引领推动作用,更多坚持立法先行,确保重大改革举措在法治轨道上进行,地方立法应当坚持以人民为中心,尤其是当面临各种利益平衡和调整问题,要更多满足人民群众日益增长的美好生活需要,更多体现社会主义核心价值观。

　　创制性地方立法有待程序性规范

　　与会专家对地方立法中涌现的大量创制性立法给予了较高关注。

　　“合宪性审查是立法工作中一个最吸引眼球的话题。”中国法学会立法学研究会副会长、郑州大学法学院院长苗连营教授认为,如何把立法、地方性立法和合宪性审查这几个问题对接起来,是立法界需要思考的问题。

　　苗连营举例说,地方立法权扩大到所有设区的市,会不会导致“法出多门”,出现与上位法抵触、地方立法没有特色等问题?这就需要在提高地方立法质量的同时,推进合宪性审查工作,其中最重要的是加强地方立法的审查,并在体制和机制建设上做好安排,以维护中央权威、保证法治统一。

　　“地方立法可能存在立法内容越权等风险,应在宪法和法律框架下,探寻合理的立法空间,以积极心态、民主开放的胸襟、严谨科学的立法行为,推进地方性法规制定工作。”江苏大学法学院教授李炳烁认为。

　　研究发现,地方立法对环境保护,尤其是水资源、历史文化保护和城市管理,给予了有效的法治保障。其中,地方创制性立法中,截至2016年底,有20多个设区的市制定了市容和环境卫生管理条例,10多个设区的市制定了饮用水源地保护条例,各设区的市普遍加大了地方事务的自主性立法力度。

　　“但重复和简单复制、变相抄袭等现象也屡遭诟病,暴露了立法技术不高、立法质量参差不齐等诸多问题。”李炳烁认为,化解创制性立法的各种风险,可以从立法的明确、规范、协调等为核心的形式合理性,以权利本位、平等等为核心的价值合理性以及以必要性、可行性、适用性等为基本要素的现实合理性等不同角度考察。

　　李炳烁建议,进一步明确地方立法的总体原则,规范地方立法规划、立法计划编制要求,设置地方性法规的起草、提出、审议、报批、公布和解释等程序性规范,为设区的市真正用好地方立法权提供重要保障。

　　建立常态性研讨机制提高立法质量

　　西南政法大学地方立法中心课题组通过收集、整理地方立法成果,形成了2017年我国地方立法发展状况报告,经过详细梳理发现,地方立法新增占比为51%,修改占46%,废止占3%。其中,设区的市普遍获得立法权后表现较为活跃,但70%地方性法规依然由省级立法主体制定,由于设区的市在立法事项上受限,并存在立法能力不足问题,设区的市立法数量并未出现“井喷”式发展。

　　从地域来看,广东省18部,江苏省17部,福建、海南、山东各8部,反映出东部地区立法高活跃度,也反映了经济快速发展催生的新型问题,需要立法作出解答。

　　此外,2017年第一季度,地方立法中文化教育立法仅15部,虽然在全国立法总量占比很小,但东部地区占12部,说明东部地区更为重视文化教育问题。2017年第四季度,东部地区资源环境立法占全国22件中的14件,社会事务管理占全国35件中的23件,也体现了东、中、西部地区立法差别。

　　报告还分析发现,东部地区立法废止量占全年总量的55%,超过中西部之和,是西部地区的5倍,东部地区立法呈现了更新为主、中西部地区以补缺为主的特色。

　　“我国真正迎来了地方立法权全面扩容的新时代。”重庆市地方立法研究协同创新中心执行主任、西南政法大学行政学院教授周祖成认为,设区的市的地方立法作为一个实践性很强的问题,需要理论界与实务界的紧密合作,通过形成常态性研讨机制,有助于对设区的市的地方立法问题有更为清晰的了解,并在如何提高立法质量上达成更多共识。

　　记者还注意到,东部地区由于经济发展水平较高,地方立法创新也给国家层面立法提供了大量探索性立法经验。

　　无锡针对市民持有无人机数量超过5000架,2016年累计飞行次数达到3.6万次的情况,经过对无人机使用产生的大量问题进行分析调研,2017年8月无锡市政府出台了《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》,是国内首个规范民用无人机安全管理的地方政府规章。

　　通过该规章,不仅可以解决管理职责不明、实名登记困难、飞行秩序混乱等问题,还对飞行要求、禁飞区域等进行了详细规定,对民用无人机违法违规行为设置了详细的处罚规定,填补了不少上位法缺位导致的管理难题。

　　“设区的市的规章主要表现在执行性,尤其是城市立法,可以在有利于规范执法并解决执法中存在的问题方面加大探索。”江苏省政府法制办主任高建新认为,设区的市政府规章要从关注行为法到实现行为法与组织法并重的转变,从关注实体法到实体法与程序法并重的转变,只要按照立法法规定不减损公民权利,就可通过地方立法将行政规则上升为政府规章,挖掘出更多立法项目。