河北是我国唯一兼有高原、山地、丘陵、平原、湖泊和海滨的省份,全省草原面积4266万亩,其中张家口、承德地区3358.4万亩,占全省草原面积的78.7%。毗邻首都的张承坝上草原地区,肩负着涵养首都水源和支撑京津冀生态环境的重要功能。

　　7月25日,河北省第十三届人大常委会第十一次会议表决通过了《河北省人民代表大会常务委员会关于加强张家口承德地区草原生态建设和保护的决定》(以下简称《决定》),这部40条5000多字的决定,重点对草原规划、政府职责、资金保障以及草原建设、保护、利用、法律责任等方面进行了规范,自2019年8月1日起施行。

　　河北省人大常委会农工委相关负责人告诉《法制日报》记者,这部《决定》填补了河北草原立法的空白,为加强张承地区草原生态建设、保护和合理利用提供了法律依据和保障,对推进首都水源涵养功能区和京津冀生态环境支撑区建设具有重要意义。

　　加强立法刻不容缓

　　翻开河北地图可以看到,张家口、承德地区既是京津冀地区多条河流的发源地及上游地段,也是北部风沙南侵的必经之地。特殊的地理位置和资源禀赋,决定了张家口、承德地区草原在京津冀地区担负着防风固沙、涵养水源、防止水土流失等重要生态责任。

　　建设首都水源涵养功能区和京津冀生态环境支撑区,是习近平总书记对河北作出的重要指示。近年来,河北省委、省政府和张承两市认真贯彻落实习近平总书记关于“两区”建设的重要指示,在组织领导、资金投入、工程项目、科技研发等方面持续发力,张承两地草原综合植被盖度达到71.6%,草原生态环境恶化的势头得到初步控制。

　　然而,尽管河北草原保护工作取得了一定的成绩,但与新时代生态文明建设的要求还有很大差距,存在不少矛盾和问题。记者从河北省林业和草原局获悉,河北目前草原生态系统整体仍较脆弱,草原退化、沙化、盐碱化面积达到39.6%,草原畜牧业生产方式粗放落后,建设和保护资金投入不足,监督管理力量薄弱,技术支撑能力相对落后。

　　“推动这些问题的解决,迫切需要通过立法统一思想、凝聚共识、系统规范、强力推进。”河北省人大常委会农工委相关负责人表示,加强张承地区草原生态建设,既是河北的一项重大而紧迫的政治任务,又是促进绿色发展、高质量发展的重要战略举措,必须以法治力量建设草原,用法律武器保护生态。

　　据了解,河北目前关于草原生态建设、保护和管理工作的法律依据只有草原法和草原防火条例等相关法律法规,以及张承两市制定的《张家口市禁牧条例》和《承德市关于推进落实草原保护制度工作方案》等相关规定,亟须出台一部指导张承地区草原生态建设、保护和管理的法规,以填补河北草原领域法治建设空白。

　　为此,河北省人大常委会将草原立法列入2019年立法计划,作为创制性重点项目,要求全力以赴,通力协作,高质量、高标准加快推进。2019年4月,河北省人大常委会农工委会同省林业和草原局成立决定起草组,开启了草原保护和治理法治化新征程。

　　“着手制定一部起点高、难度大、要求急的决定,对我们来说是一个严峻挑战。”河北省人大常委会农工委主任梁久丰表示,这部《决定》肩负着推进“两区”建设、实现绿色发展,从根本上解决张承地区草原生态系统脆弱等突出问题的重大使命。

　　完善制度破除瓶颈

　　《决定》首先强调了规划引领。为统筹做好草原建设、保护、利用工作,提高草原科学化、现代化管理水平,促进草原持续健康发展,《决定》明确河北省人民政府应当依据国家草原建设、保护和利用规划,结合本省国土空间规划,编制全省草原建设、保护和利用规划,并重点加强对张家口、承德两市草原工作的指导；县(市、区)人民政府应当编制专项规划,并组织实施。

　　河北省林业和草原局相关负责人在《决定》通过后表示,目前,《河北省草原建设、保护和利用规划》正在编制过程中,各市、县两级政府待省级规划印发后,将抓紧编制地方的草原建设、保护和利用规划,认真组织实施。

　　推进张承地区草原生态建设、保护和利用,是各级各部门的重要职责,必须明确责任,形成齐抓共管的工作格局。《决定》明确县级以上人民政府是草原生态建设和保护的责任主体,并对乡(镇)人民政府的职责进行了规范。草原行政主管部门及政府相关部门在各自职责范围内共同做好草原规划、建设、保护、利用和监督管理相关工作。同时明确省人民政府对草原生态建设、保护和利用工作建立考核奖惩制度。

　　资金投入不足是制约草原生态建设和保护的重要瓶颈,为此,《决定》明确河北省人民政府应当完善省对下转移支付制度,加大对国家及省级重点生态功能区的资金支持力度,有效保障生态功能区草原保护支出。市、县人民政府应当统筹使用县级以上相关资金,加大财政投入力度。为拓宽资金筹措渠道,《决定》明确规定,坚持政府主导、市场运作,建立多元化资金筹措机制,多渠道筹措资金,鼓励引导社会资金投入草原生态建设保护。

　　“完善省对下转移支付制度”被普遍认为是《决定》最大的亮点,资金投入捉襟见肘是制约草原生态建设和保护的重要瓶颈,强化资金投入为草原建设解了燃眉之急。

　　草原建设是草原生态保护、利用的重要基础,《决定》对退耕还草、草种基地建设和保护、调整种植结构、建设人工草地、开展草原围栏、牲畜圈舍基础设施建设方面作出规定。特别是明确对退化、沙化、盐碱化和水土流失严重的草原进行专项治理。同时统筹兼顾草原生态建设和农牧民的生产生活,通过分类指导、科学施策、鼓励支持,多渠道增加农牧民收入。

　　规范利用加大处罚

　　草原保护必须推进,农牧民利益必须维护,河北此次草原立法,就是要在矛盾冲突的焦点上找到“平衡的支点”。“不能以牺牲生态环境换取一时经济增长,也不能因为保护生态环境让群众生活水平降低。因此,必须坚持生态优先,绿色发展,实现生态建设和经济发展的双赢。”河北省人大常委会农工委副主任马桂旺说。

　　据了解,《决定》起草过程中,既突出了建设和保护,又体现了合理利用。对于草原合理均衡利用,《决定》通过划定基本草原,建立基本草原保护制度,严格落实禁牧、休牧、轮牧,实行以草定畜、草畜平衡等措施,尽量把对草原生态的影响降到最低。

　　《决定》明确将生态红线范围内的草原划定为基本草原,建立基本草原制度,实行禁牧、休牧、轮牧和草畜平衡制度,建立水资源管理和用水总量控制制度,加强地下水位动态监测,从严控制地下水开采。加强草原生物灾害防治,火灾预防和扑救等工作。针对草原执法力量不足的现状,《决定》明确鼓励政府通过购买社会服务的方式,设立草原管护公益岗位,加强草原看护工作。

　　合理利用草原资源是保护草原生态的必要手段,对于草原利用行为,《决定》予以充分规范。其中明确,矿藏开采、工程建设确需占用草原的,必须严格履行审批手续。临时占用草原的,应当编制植被恢复方案,严格控制在天然草原上建设人工饲草饲料基地,确保草原有序合理利用。

　　为切实加强草原建设、保护和合理利用,依法制止各种破坏草原的违法行为,《决定》既强化了政府主管部门的监管责任,又规定了草原行政主管部门工作人员和相关国家机关工作人员的法律责任。同时对违反本决定的各种违法行为,分别设定相应的法律责任,加大对违法行为的处罚力度。

　　毁坏围栏、防火防灾等草原设施,非抢险救灾和农牧民搬迁的机动车辆离开道路在草原行驶,在严重退化、沙化、盐碱化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物,野外宿营、野炊等行为,都是《决定》禁止在草原上从事的活动,并规定了具体罚则。

　　“沉疴还需猛药治。法规执行是否有效,在很大程度上取决于违法成本设置的高低。”河北省人大常委会农工委法案处处长张国琛介绍,《决定》主要是细化了处罚的行为、种类、幅度,增加“按只(头)处罚和按面积处罚”等措施,以期从根本上解决“违法成本低,守法成本高”的问题。

　　河北省林业和草原局相关负责人表示,《决定》的出台为草原执法提供了强有力的法治保障,具有充分的法理依据和较强的可操作性,各级草原行政主管部门将依法加强执法队伍建设,严厉打击乱开、乱采、滥挖、乱占等各种破坏草原的违法行为,巩固草原建设、保护成果,维护草原生态环境。