潮声丨频频伤人扰民，乱飞的无人机该怎么管？

　　近日，杭州湖滨步行街发生一起无人机伤人事件，再次将“乱飞”的无人机推到风口浪尖。

　　6月5日当晚，一名女孩正和朋友一起逛街，突然被一架从天而降的无人机螺旋桨刮伤面部，满脸是血，被送往医院。警方当晚即找到操控人员，查实该趟飞行已按规定提前报备，但过程中无人机因电量不足自动降落，划伤女孩。

　　事实上，这一事件也是当前无人机“乱飞”现象的一个缩影。

　　近年来，随着无人机市场蓬勃发展，诸如扰民、伤人、侵犯他人隐私等乱象屡见不鲜。

　　同样在杭州九堡，4月16日，一个4个月大的婴儿，被一架突然失控的无人机划伤脸部，险些割到眼睛。

　　社交媒体上，也有不少网友讲述自己深受无人机困扰的经历。

　　“无人机已经泛滥成灾了。是该好好管管了！”

　　“一些无师自通的无人机爱好者，就像马路杀手。”

　　“开车还要考驾照，无人机都不用培训啥的吗？”

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　　尽管国家和地方层面都出台了多项条例规定，加快了对无人机的监管，但各种“乱飞”“黑飞”（指无人机未经登记批准的飞行）依然屡禁不止。无人机到底该怎么飞？监管中存在什么难点？潮新闻记者展开调查。

　　无人机注册数近百万，伤人扰民事件频发

　　“以前无人机可是一个高端神秘的行业，2015年左右玩家逐渐多起来，入行门槛越来越低，导致乱象丛生。”浙江省摄影家协会航拍专委会副主任兼秘书长韩丹，提起无人机现状，充满了担忧。

　　他向潮新闻记者介绍，无人机按用途可以分为军用与民用。民用无人机中又可分为工业级无人机和消费级无人机。其中工业级无人机主要用于某些特定行业，如巡查监视、农用生产、气象监测、勘探测绘等。而大部分航拍摄影爱好者买的都是消费级无人机，操作门槛低，价格相对便宜，几千到几万元不等。

　　韩丹说，此次湖滨步行街涉事的大疆mini3Pro无人机，重249克，售价约5000元。这种微型无人机（重量小于250克），操作简单，价格适中，甚至不需要实名登记，因此深受许多航拍爱好者青睐。“两根操作杆，前后左右一推，就上天了，小白也可以玩。”

　　随着智能化水平提高，价格日渐亲民，无人机已不再是少数人专属。潮新闻记者发现，仅淘宝、京东等电商平台，销售无人机的网店就达上万家。

　　根据民航局发布的《2022年民航行业发展统计公报》显示，截至2022年底，我国全行业注册无人机共95.8万架。注册用户70.0万个，其中，个人用户63.9万个，企业、事业、机关法人单位用户6.1万个。2022年，全年无人机累计飞行2067万小时，同比增长6.17%。

　　一位业内人士告诉潮新闻记者，这个数据还只是注册过的无人机数据，事实上还有大量无人机是没有注册的。

　　随着无人机市场蓬勃发展，各种“乱飞”“黑飞”导致的伤人扰民事件也逐渐增多。

　　2017年5月，重庆江北机场遭遇无人机干扰近4小时，致使140余个航班不能正常起降，造成上万旅客延误滞留；

　　2017年，杭州西湖一架无人机失控，其旋翼割伤游客左眼球；

　　2019年9月，郑州256路公交车在正常行驶过程中，一架2米宽无人机从天而降，追尾公交车使得车身被砸出几个大坑；

　　2021年4月，深圳一无人机掉落，电池爆裂导致着火，差点引发附近工地火灾；

　　2023年1月，武汉3岁小女孩在看到一台无人机降落时，好奇地伸手去接，瞬间被无人机快速旋转的机翼划伤额头、鼻子；

　　2023年3月12日，广西南宁青秀山景区，一名游客操纵无人机失误，砸到正在进行高空表演的女演员，致其脸部受伤；

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　　一系列扰民伤人事件，暴露出行业监管失序，让无人机陷入争议。

　　哪里可以飞，飞手又是否需要资质？

　　杭州一位无人机爱好者小庞向潮新闻记者展示了一张在飞友圈“约定俗成”的禁飞区域图：机场净空保护区（机场跑道中心线两侧各10公里、跑道两端各20公里范围）以及民航航路、航线，高速和普通铁路、公路以及水上航道等交通工具运行沿线、区域；党政机关、军事管制区、通信、供水、供电、能源供给、危化物品贮存、大型物资储备、监管场所等重点敏感单位、部位及其设施；以及一些大型活动场所、人员密集区域。

　　不过小庞也直言，实际执行的时候并没有那么严格，除了少部分地区查得比较严外，很多地方还是可以随意飞的。

　　“机场以及机场净空保护区和军事管制区绝对不可以飞。像公园、广场等人少的时候飞也没问题，没有雷达的景区飞了也没人知道。有时候还能在演唱会上看到多台无人机。”小庞说，不过为了安全起见，最好不要在人流密集区飞。

　　另外，可以在杭州公安“警察叔叔APP-在浙飞”进行登记报备，能有效避免误入禁飞区的情况。但很多飞手会嫌麻烦不去报备，“主要还是靠自觉吧”。

　　至于飞行资质，小庞表示，除了一些植保无人机、进行商业活动的无人机等需要相关证书，大多数无人机并不需要持证飞行。“怎么说呢，不出事就没问题。”

　　“操作这么简单，犯得着花钱培训吗？”

　　业内人士告诉潮新闻记者，目前市场上主要有CAAC、AOPA、ALPA、ASFC、UTC等几大类无人机执照。

　　其中，CAAC是中国民航局（Civil Aviation Administration of Chin）颁发的飞行员执照，含金量最高；AOPA是中国航空器拥有者及驾驶员协会（Aircraft Owners and Pilots Association Of China）颁发的，ALPA是中国民航飞行员协会（Air Line Pilots Association）颁发，两者在行业内应用性和认可度较高；ASFC是由中国航空运动协会（AERO SPORTS FEDERATlON OF CHINA）颁发的，主要面向航模爱好者；而UTC（Unmanned Aerial Systems Training Center）则是无人机厂商大疆旗下的培训机构颁发的，学时较短，学费便宜，是大多数航拍爱好者的选择。

　　近日，潮新闻记者探访位于杭州西湖区的杭州智翔航空技术有限公司，该公司2016年成立，是中国民用无人机驾驶员培训机构、浙江省无人机执照考试中心。

　　教练员周慧敏介绍，参加UTC考试与普通的汽车驾照差不多，先参加培训，然后考试。培训课程包括理论和实践两部分，理论课程分为气象、空域法规、飞行原理等系统知识，实践分为起飞降落、应急处置等操作课程。“不算难，首考有80%到90%的通过率。”

　　据悉，四天课程学费2800元。去年该培训中心共招收了约1000个学员。

　　当天的培训教室里共有18个学员，六成左右是从事应急测绘工作的，两成是广告公司员工，还有两成是个人爱好者。大家都知道湖滨步行街无人机伤人事件，教练上课时特意讲过这个案例。

　　学员齐传中是少数自费来参加培训的爱好者。他刚花5000元买了一台微型无人机，准备自驾游时航拍。“操作并不难，但系统学习一下，心里总归踏实一点，也是对自己和他人负责。”不过，齐传中坦言，身边的家人朋友都笑话他：“操作这么简单，犯得着花这个钱去培训吗？”

　　“齐传中们”的尴尬，也反映在数据上。

　　根据《2022年民航行业发展统计公报》，民用无人机方面，截至2022年底，全行业无人机拥有者注册用户70.0万个，但无人机有效驾驶员执照15.28万本，只占21.8%。

　　为什么很多飞友不愿意参加培训考证？

　　周慧敏分析，首先是一些飞友存在侥幸心理。无知者无畏，认为自己不需要参加培训考证都能玩得很熟练。一些销售员也会跟消费者强调，操作特别简单。

　　“很多消费者买来后，看看说明书，看看网上视频就上手去飞了。遇到紧急情况就容易出事。”周慧敏分析，湖滨无人机伤人事件就是操作不当造成的，当无人机的电量处于倒计时状态，有经验的飞手不会贪飞，要不然到下一个节点时，就会强制降落。

　　“只有经过专业系统的培训，才能掌握各种无人机操控原理，懂得如何安全操控、在突发情况如何紧急安全处置，这种培训其实就跟我们考驾照前的驾校培训一样，是必须的。”周慧敏说。

　　但和考驾照不一样的是，在实际管理中，考证却并不是无人机上天的必要条件。

　　根据无人机管理相关部门出台的系列文件，在中国境内凡起飞重量大于7千克，飞行高度120米以上，飞行距离500米以外，三者满足其一，无人机操作员才需要持证飞行。

　　也有部分飞手对各类证书存有疑惑。“无人机的资格证书，不应该都是政府颁发的吗，现在很多却是由行业协会或者厂家来颁发的。”

　　法律法规不健全，监管面临“认定难”“执行难”

　　多位业内人士表示，无人机的出现，在很多领域为工作带来了极大的便利。但无人机的不规范使用，确实也存在一些安全隐患，亟待加强监管。

　　“目前监管难点，主要原因是法律法规尚不健全。”浙江工商大学法学院教授、浙江金道律师事务所律师马齐林接受潮新闻记者采访时表示。

　　在全国层面上，2018年1月，国家空中交通管制委员会办公室组织起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》。今年4月7日，国务院审议通过《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(草案)》，但至今仍未正式颁布。

　　另有中国民用航空局先后出台的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》《民用无人驾驶航空器驾驶航空器实名制登记管理规定》等一系列办法，都属于行业管理部门的规范性文件。目前，浙江省内，在无人机飞行的安全管理上，依据的是2019年5月1日开始实施的《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》，由于上位法的缺失，也只是一个“指导性意见”。

　　“目前已出台的规定大多停留在部门规章层面，还没有上升到法律高度，缺乏足够的约束力。”马齐林说，此外相关内容比较宏观、笼统，对低空空域分类管理、空域划设、飞行安全管控、飞行准入监管等具体问题未做出明确规定，造成管理过程中的“认定难”“执行难”。目前来看，对无人机的监管，更偏重于现场管理，包括对无报备无人机，公安部门也只能发现问题后以适当方式处理，很难做到全面精准。

　　因此马齐林建议，当务之急是加快推进《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式发布，建立无人机综合监管机制，使无人机飞行管理做到“有法可依”，高效运行。

　　一个好消息是，近日，市场监管总局（标准委）发布了《民用无人驾驶航空器系统安全要求》强制性国家标准（GB42590-2023），将于2024年6月1日实施。该标准是我国民用无人机领域首项强制性国家标准，也是《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的配套支撑标准，适用于除航模之外的微型、轻型和小型民用无人机，提出了电子围栏、远程识别、应急处置、结构强度、机体结构、整机跌落、动力能源系统、可控性、防差错、感知和避让、数据链保护、电磁兼容性、抗风性、噪声、灯光、标识、使用说明书等17个方面的强制性技术要求及相应的试验方法。

　　这一政策出台将提高民用无人机产品质量，规范飞行活动，对治理“黑飞”“乱飞”，维护公共安全和秩序起到积极作用。

　　除了管好机器，管好人也是重要一环。马齐林认为，无人机驾驶，实名登记是必须的。建议对一些屡次因不规范使用无人机造成侵权事件的单位和个人，可试行“黑名单”制度，禁止其在一定期限、特定区域和场所使用无人机，对一些违反规定使用无人机犯罪的恶性行为，要及时通报并移送司法机关追究法律责任。

　　“黑名单”制度具体谁来负责，后续如何处罚等还需要进一步探讨。但总体来说，有这样一个“黑名单”制度，能够对一些恶意使用无人机的人形成长久威慑机制。

　　浙江省通用航空产业协会无人机分会秘书长程苏仙则建议，通过行业自治的方式针对无人机所有者进行培训，加强对于无人机爱好者的正确引导，推动行业的合规发展。

　　不过业内人士也建议，在加强监管和鼓励产业发展之间，要找到平衡点。

　　程苏仙告诉潮新闻记者，长期来看，“乱飞”“黑飞”既不利于国家安全和社会治安，也不利于促进无人机行业的良性发展。但加强监管应注意不要“一刀切”，防止用力过猛“一管就死”。在未来一段时期内，无人机若要形成更广阔的应用，须在隐患消除与产业发展之间寻找平衡点，这既取决于技术的安全性和先进性，也依赖于审慎与包容的运行监管。