走向制度建设的主要难点

　　把“罢免或撤换”作为一项必须建立健全的党内监督的重要制度，是《党内监督条例》首次作出规定的，但是把提出罢免或撤换要求作为党员的一项基本权利，则是早在20多年前的中共十一届五中全会就已经提出来了。在以后历次党的代表大会通过的党章中，赋予党员的这一权利，始终没有变化。

　　在实践中，中共十二大以来，确有不少党员通过一定的途径和手段行使过有关要求罢免或撤换的权利，如通过信访的途径，用检举控告的方式对违纪违法或不称职的干部提出罢免或撤换要求等，有关党组织对党员所提出的罢免或撤换要求予以受理和查处的案例也不少。但是，作为一项比较规范的有程序保障的要求罢免或撤换领导干部的党内监督制度，至今尚未建立起来。因此，《党内监督条例》所作出的原则性规定，在《党章》规定的基础上前进了一大步。但是，与付诸实践所需要的可操作性要求，还有一定的距离，还有不少基础性和配套性工作要做，还有诸多难点需要攻克。

　　最大的难点是党的代表大会尚未实行常任制。罢免制度是民主选举制度的重要组成部分，一个领导干部是按照什么样的程序选任的，那么要罢免他的职务，必须通过同样的程序来决定。按照这一原则要求，在党的代表大会尚未实行常任制的情况下，对各级党的代表大会所选举产生的委员会委员，就很难实行严格意义上的罢免。目前对党内领导干部的任免，实际上是实行“双轨制”，即，在党代会换届时，各级地方党的委员会委员、常委、副书记、书记，由选举产生，而在党代会闭会期间，则是由上级党组织任命。这也给党内罢免制度的实施带来难度，因为罢免的对象，只能是其所选举产生的对象，由上级党组织任命的对象，则不能用罢免的方式处理。

　　由此可见，建立执政党内罢免或撤换制度是一个牵一发而动全身的关系全局的大事，涉及党内干部选用、管理和监督的方方面面。这一制度的真正实施，需要党内干部制度的一系列改革与之配套。

　　先易后难贵在起步试行

　　之所以《党章》在20多年前已赋予党员可以要求罢免或撤换不称职干部的权利，而要真正形成制度予以落实却这么难，甚至滞后于人大的“罢免制度”，主要是因为党内罢免或撤换制度与人大的罢免制度相比有很大的不同，其要求更高。

　　人大的罢免是一种以人民代表大会代表为主体的民主监督制度，而《党章》所规定的是所有党员都有权提出罢免或撤换不称职干部的要求。也就是说，《党章》所要求的是一种以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度。而且，人民代表大会罢免案的提出有一定的门槛，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第十五条规定“全国人民代表大会3个以上代表团或者1／10以上的代表”可以提出罢免案，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方政府组织法》第二十六条规定“县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者1／10以上代表联名”可以提出罢免案，“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者1／5以上代表联名”可以提出罢免案。

　　而《党章》所规定的是任何一名党员都有权提出罢免或撤换不称职干部的要求，其门槛是很低的。可见，《党章》所要求的党内罢免或撤换制度，是一种在党内充分民主的制度。把这一制度作为发展党内民主的目标是理所当然的，但是要将其一步到位付诸实施则是十分困难的。

　　可操作的选择是在条件基本具备的一定范围内(层面上)实行，即可以在党的地方各级委员会这个层面率先建立并实施罢免或撤换这一民主监督制度。《党内监督条例》有这样的规定：“党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委。”“党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。”“受理罢免或撤换要求的党组织应当认真研究处理。”这里，实际上已经对党的各级地方委员会或纪律检查委员会这一层面上的党内罢免或撤换的主体、对象以及受理的要求，作出了十分明确的原则性规定。据悉，中央主管部门以此为依据，正在制定有关实施办法，将有关条件、权限、程序以及要求和责任等，分别作出明确具体的可操作性规定，通过这样一个实施办法的桥梁作用，将在党的各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面上正式启动罢免或撤换机制。

　　这虽然是一个较小范围内的罢免或撤换制度，但毕竟是一种实施，其意义是非常深远的。如此，既可以极大地促进党的各级地方委员会和纪律检查委员会内部的民主监督制约，也可以为将来过渡到以党的代表大会代表为主体，甚至以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度探索经验，打下基础。同时，还可以促进人民代表大会罢免制度更有效地发挥其监督制约作用。