终结“民工”：从城乡分割走向城乡一体

　　民工问题的解决关涉劳方和资方、中央和地方、城市和乡村等一系列利益关系的调整，其中调整城乡利益关系是核心。建国以来，在赶超型发展战略的指导下，我们实行了“城乡分割，一国两策”的治理体制，在资源配置和利益分配上形成了工业优先、城市优先、市民优先的格局。比如，在公共产品的供给上根据公民的户口属性实行城乡“双轨制”，国家负责为城镇居民(拥有非农业户口)提供就业、医疗、教育、社会保障等，而农民(拥有农业户口)的就业、医疗、教育、社会保障等则由农村集体经济组织和农民自己负担。这种城乡有别的治理政策就将全体公民分成了城镇居民和农民这两大封闭的社会群体，他们虽然享有宪法上平等的地位和权利，但是事实上却相当不平等。这种基于身份的不平等体现在政治、经济和社会等各个方面。比如农民在选举权上，在收入和财富分配上，在社会声望和地位上都与城镇居民相去甚远。更为严重的是，这种长期延续的基于身份和体制的不平等已经积淀成为刚性的城乡分割的利益结构。这种利益结构随着多年来城乡差距的越来越大而日益对立和冲突。

　　从这个意义上讲，民工是这种城乡分割、城市优先的利益结构的产物，但是他们一旦产生，事实上就在不断地侵蚀和破坏这种刚性的利益结构。因为在这种城乡差别的利益结构下，乡村满足不了农民的利益需求。面对自然和市场双重风险，缺乏政府有效保护的农民大多过得是“吃得饱饭，读不起书，更看不起病”的生活，离乡背景，外出务工经商是他们的理性选择。而他们一旦进城就突破了原来的城乡分割的利益结构，他们在城市寻找就业机会，要与市民一起分享城市的各种资源。但是这种长期积淀而成的利益结构并不容易打破，农民的这种自发的努力面临着强大的阻力。这就是国家最初控制农民进城的深层利益动因。只是由于民工对国家经济发展和社会进步的作用日益突出，国家的民工政策才逐渐调整为引导和服务农民进城。但是，作为这种城乡分割利益结构中的直接既得利益者，城市政府、城市用人单位和市民仍然坚持了利用和排斥并行的态度，最大化的获取民工带来的收益，最小化的承担民工带来的成本。如此我们就不难理解以下现象；对城市管理者来说，一方面承认民工对城市经济的巨大贡献，另一方面在管理上仍然坚持了“排斥参与”的政策；对城市用人单位来说，尽然它们雇佣了大量民工从事第二、三产业，但并不给予民工以工人应当享有的各种劳动权益；对市民来说，尽管他们在生活不时与这些民工打交道，但在内心里并不把这些“乡下人”放在与自己对等的位置上，一些市民甚至认为农民进城打工经商是和城市人争饭碗，是城市社会治安恶化的制造者和环境卫生的破坏者，“(民工)不回家好好种地，来城里干什么”。

　　如此看来，我们当前所探讨的民工权益状况其实是在旧的城乡分割、城市优先的利益格局下农民与市民相比缺权少利的状况在农民进城背景下的特殊表现。这种特殊性体现在以下二个方面：

　　一是，流动使民工处在权益保护的“真空地带”，很容易成为权益被侵害的对象。权益的主张和实现需要一定的组织网络和制度平台。在我国，在城乡分治的背景下，城市和乡村各自形成了一套分别针对市民和农民的权利保护组织和制度安排。民工进城意味着他们脱离了乡村社会的组织网络和制度平台，而进城之后又没有被纳入到城市社会的组织网络和制度平台，因此他们权益的主张和实现就缺乏现实的组织和制度基础，处在权益保护的“真空地带”。在这种情况下，民工很容易成为其他利益主体的侵害对象。一些用人单位之所以置法律和政策于不顾疯狂野蛮的侵害民工权宜，要害恐怕就在于此。

　　二是，进城使民工对自身权益不平等的认知更加清晰，感受更为深刻。平等是个相比较而言的概念。在城乡封闭的前提下，农民对市民缺乏足够的了解，而且彼此的生活世界十分不同，因此一般不会拿市民作为他们比较的参照对象。在广大农村，由于农民的境遇彼此之间差距不大，因此农民并不会感觉到明显的不平等。而进城使原来相互隔离的工农两大利益群体发生了近距离接触。同样的工作生活环境，使进城农民越来越将市民作为自己的比较参照对象。正因为如此，民工对自身权益不平等的认知会更加清晰，感受也更为深刻。在笔者的组织的一项调查中，有78.9%的民工同意“在打工的地方急需一定的组织或机构来代表维护外来人员的利益”这种说法。

　　这样，一方面是民工权益被严重侵害，另一方面民工对自身权益不平等的认知日益深化，这就很容易激发和强化民工的相对剥夺感。当相对剥夺感高涨时，一些人会采取违法行为或形成社会运动，以此来表达他们的不满或试图改变现状。正是在这个意义上，民工问题超越了一般的劳动纠纷和社会摩擦问题，而成为一个直接关系政治社会稳定的政治问题。

　　因此要解决民工问题，仅靠市场和社会层面局部的暂时的利益调整是无法从根本上解决的。从根本上讲，民工问题的解决有赖于在特殊治理体制下历史形成的根深蒂固的城乡分割、城市优先的利益结构的整体全面的调整，调整的方向就是从以前的城乡分割走向城乡一体，从以前的城市优先走向城乡统筹兼顾，实现工农平权，消除市民和农民之间基于身份的不平等。无论身份是工人还是农民，作为国家的公民，都平等地享有法定的权利，享受政府提供的普遍均等的公共产品和公共服务，并得到国家强制力的无差别的保护。

　　城乡一体、工农平权之时也就是民工“终结”之日。那时，农民不再是“二等公民”，他们有自由迁徙和就业的权利，他们进了城市就变成了市民，从事二、三产业就变成了工人，享有与市民和工人同等的权利。“民工”这一特殊治理体制下的社会标签将被彻底的丢进历史的垃圾堆。

　　当然，打破刚性的利益结构，实现城乡一体、工农平权是一个渐进的历史过程，需要我们为之付出不懈地努力。为此，政府应当加速户籍、就业、教育、医疗、社会保障、农村土地等相关制度的改革，尽快消除造成城乡差别和工农不平等的体制性障碍，担当起民工“终结者”的责任。因为，保障公民权利、促进社会公平、维护政治稳定是现代政府的神圣使命。

　　(本文是在华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇教授的启发和鼓励下完成，特此致谢！)