■摄影/平爱国　小帆

　　中纪委、监察部“得罪”坏人我主要得罪好人―――

　　时间：2006年6月3日

　　地点：人民大会堂小礼堂

　　演讲者：国家审计署审计长李金华

　　演讲题目：中外国家审计制度之比较

　　编者手记

　　本文摘自李金华6月3日在中国科学院研究生院主办的中国科学与人文论坛上的演讲，在这次演讲中，审计长李金华花了相当的篇幅先对中外国家审计制度作了比较，之后再分析国内审计工作遇到的问题。限于篇幅，本版主要选登了关于国内审计工作遇到的问题这一部分，文稿已经中国科学与人文论坛秘书处审阅。

　　审计作为一种很专业的工作，如今为广大公众所了解，这其中和身为审计长的李金华不无关系。2004年，他承受着各种压力，毅然提交审计“清单”，对7个中央部委点名道姓一一曝光，揭开几十亿元的资金黑洞。这一举动引发社会各界强烈震撼，“审计风暴”成为百姓称快的流行语。审计开始进入公众的视野。

　　大家不要怕，审计出来有问题，但是不能否定你是好人，这也不是什么了不起的事。这说明很多问题带有普遍性。

　　我得罪的99%以上都是好人

　　总的来说，这些年审计工作，我觉得各级政府、单位还是做了一些工作，但是总结20多年的经验，我们也面临一些需要思考的问题。下面我汇报一下当前审计工作遇到三个大的主要的问题：

　　第一个问题，如何看待违法违规问题较为普遍，而且总出现屡查屡犯的问题。

　　现在违法违规的问题很多，到哪个单位审计，说这个单位一点问题都没有的几乎找不到。当然违法违规有两种情况，一种是违法违规，一种就是工作不规范，我们还是分成两种性质。一开始有一些人就给我们提出来，你们审计机关为什么好多问题屡查屡犯，今年讲挤占挪用，明年还是挤占挪用，搞了几年还是挤占挪用？我一下解决不了屡查屡犯的问题。为什么？最近我在思考这个问题，我觉得要分析，违法违规情况不一样。

　　我曾经说过一句话，我们这个部门得罪人比较多。有一次国务院领导同志跟我说你们得罪人，中纪委、监察部他们也得罪人，我说不一样，他们得罪的都是坏人，被中纪委双规，被司法机关起诉的都是坏人，我得罪的99%以上都是好人。这个话也是讲两个意思，第一确实得罪了很多好人，很多部长、省长、市长；另外也告诉大家不要怕，审计出来有问题，但是不能否定你是好人，这也不是什么了不起的事。这说明很多问题带有普遍性。

　　以2005年为例，我们审计几十个部委，违法违纪是50个亿，占我们审计金额7%左右，说明情况在不断好转，过去都是10%以上，现在不断下降。但是不规范的问题是多少？是345亿，占审计总金额的43%。什么叫不规范？比如说该批的不批，该执行的不执行。类似这样的，就是不按程序办，也没有说出现严重的违法违规问题，资金也没有受到损失，这样的问题还是比较多的。违法违规主要是挤占挪用，另外就是违反科学地进行决策，造成损失浪费，还有一些就是不按照规定程序去处理履行政府的职责。应该说在一些经济层面，贪污腐败、经济犯案率还是比较高的。

　　现在我们很多市场应该做的事政府在做。不是所有的部门，但起码有相当一部分的部门，通过这个事情可以取得某种权力或者利益，它不交给市场。

　　有些部门借管理寻利益

　　这些年的实践使我看到，或者使我感到我们国家在一定历史阶段当中，这些问题是不会完全避免的，或者是难以完全避免的。它是一种特定历史时期的政治、经济、社会现象的反映。追其原因，我觉得主要是这么几个方面：

　　首先，我们处于比较突出的二元结构社会，就是我们计划经济向市场经济转轨时期。二元结构，我觉得是我们现在社会重要的特点。城乡二元市场经济体制起来了，但是计划经济体制有一些并没有完全退出历史舞台；内外二元，现在我们国有企业和外资企业享受的待遇不一样，它是二元；公有、民营，也是二元。有二元就会带来问题。

　　所谓二元，简单地讲就是双轨制。因此由于双轨制的出现，出现了很多机会可以让人们利用现在制度、体制的缺陷去谋取不正当的利益。这就是当前产生这些问题的根本原因。比如说，现在我们很多市场应该做的事政府在做。不是所有的部门，但起码有相当一部分的部门，通过这个事情可以取得某种权力或者利益，它不交给市场。因此就出现了许许多多不正常的现象。二元是要经过一定历史阶段的，完全从计划经济体制一步跨到社会主义市场经济体制不可能，肯定有一个历史阶段，这个历史阶段就必然带来很多消极和弊端的问题。

　　我给大家举一个例子，最近我们对开发区税收政策进行调查，开发区的税收政策是二元的，和一般的税收政策相比是二元的。结果怎么样？我们调查6个省区，6个省区选了80个开发区，2003年以来一共减免税123亿，把这些区的区内企业和区外企业所得税的负担来进行比较，区内企业所得税负担是10.9%，区外企业的负担是27.6%，差17个百分点。由于有一种利益的驱动，就很随意地扩大开发区。

　　这样一来很多不是开发区的企业，也享受开发区的待遇，我们叫做区内登记区外经营。为什么？为了吸引外资，吸引省外的企业到我这里来，于是就出现了很多人为违法违规、弄虚作假的现象。地方之间很多特殊政策，导致了税收流失。除了正常减免税以外，税收流失65个亿，政府用财政返还120个亿，少数土地出让金55个亿，三项加起来是240个亿，这些开发区可能是招商引资增加了一些税收收入，但是实际上带来的损失是很大的。所以这就是二元带来的结果，现在很多问题都出在这里，这是一个原因，就是二元结构。结构二元，我觉得是当前我们社会存在很多问题，包括社会不公等等出现的很重要的原因，也许还会存在相当长的过程。

　　一旦这种弄虚作假得不到惩罚，就形成了一种潜规则，谁守纪律、谁守法规就吃亏，你弄虚作假没有事，我守规矩集团利益就受到损害，因此很多违法违规问题迅速蔓延。

　　执法不严将导致法不责众

　　除了法律规定有不尽完善的地方之外，当前还有一个突出的问题就是执法不严。

　　很多问题是有法的，是有规定的，因此在这个情况下就出现了上有政策、下有对策，你不是有规定，有法制吗？我可以绕开你，有的我可以不执行，有的我可以弄虚作假。一旦这种弄虚作假得不到惩罚，就形成了一种潜规则，谁守纪律、谁守法规就吃亏，你弄虚作假没有事，我守规矩集团利益就受到损害，因此很多违法违规问题迅速蔓延。迅速蔓延到一定程度的时候，就形成了法不责众。这个问题我看恐怕要从两个方面来考虑，一个就是我们的法规怎么让它更适合社会主义市场经济体制，更切合实际。比如说我们的税率，到底确定为一个什么程度，怎么通过一定的政策去招商引资，以区域划界还是以其他的划界，这些都要研究，就是从政策层面要研究；第二就是法规一旦制定就必须严格执行，现在很遗憾很多法规得不到执行，得不到执行就得不到纠正，得不到处理，我觉得这个问题是非常危险的。

　　中央转移支付的渠道就像一条水渠，是很长很长的，从中央部门一直流到一个村，这个水渠是要渗水的，有的时候水流到村里面就没有了。

　　有法有规章却没有具体的操作性规定

　　第三，我觉得还有一个问题，就是我们现在有很多法，或者是规章，但是具体的操作，程序性的规定没有，所以难以执行。

　　比如说举一个简单的例子，现在转移支付不规范，转移支付不规范的重要特点就是一般转移支付太少了，占的比例太少了，大量是专项转移支付。专项转移支付就是上面戴帽的，现在到底有多少专项转移支付，有多少项目，我可以讲在中国这块土地上没有一个人说得清楚。涉及到这种转移支付的有几十个部门，比如说农民资金，大概有十几个部门涉及到农民资金的问题，分工很细，因此就出现了大类项目、小类项目都要由中央一些部门来审批。我们最近也做了一些调查，有的部门应该是管全国一些重要资金的部门，审批的项目最小的平均下来4万多块钱，有的部门审批项目不到20万块钱，我们想中央部门干吗要审批这些东西，成本太高。中央转移支付的渠道就像一条水渠，是很长很长的，从中央部门一直流到一个村，这个水渠是要渗水的，有的时候水流到村里面就没有了。你说这完全是哪个部门的责任，它也不是，确实是有历史遗留很多的问题，加上我们改革过程当中有成功的一面，好的一面，也会遗留一些消极一面的东西，这样形成长期积累。

　　比如说，要对地方进行规范的转移支付，你必须把中央和地方的事权划得非常清楚，哪些事地方办，哪些事中央办，事权划分清楚钱才能清楚，中央要保证地方的基本运行。怎么保证基本运行？就要定员、定机构、定标准。现在我们有很多的标准都是没有的。我举一个例子，国家机关一个人到底应该有多少办公面积？到底每一个公务员手上掌握的现代办公工具是什么标准？有的单位是两台计算机，既有台机又有手提，很阔气，但是有的单位没有。有的办公条件是新房子都盖了，老房子还在维持。这样就要做大量的工作来制定标准，你那个地方有多少人，有多少机构，应该怎么运转，标准制定好了，才能测算出自己能收多少，我能保证你运转给你多少。现在不是，现在哪遭灾了给一点，哪出事了给一点，是这样的情形。所以这个东西，我觉得不是哪个部门的问题，而是整个政府包括财税要深化改革的问题，就是很多制度都有，但是无法操作。

　　比如说2005年，我们对20个省市区地方预算进行抽查，中央预算编入地方预算是3444个亿，占中央实际转移支付是多少？占中央实际转移支付的7733个亿的44%，就是中央转移支付有一半以上没有纳入地方的财政预算，完全脱离了人大的监督，有的都脱离了政府的监督。所以这里面有很多东西是需要深化研究，去做很多具体细致的操作性规定，现在没有。所以，有一些东西我们喊了很多，要深化改革要怎么样，但是如果这些具体问题不去研究，有很多问题我认为只在口头上，是深化不下去的。