“经济宪法”步入正式立法程序——透视反垄断法草案首次提请审议

　　新华社“新华视点”记者邹声文、孙玉波、张宗堂

　　当公众对垄断行为反映十分强烈之际，反垄断法草案在经历12年的砥砺之后，正式进入全国人大常委会的立法程序。

　　作为规范市场经济运行的重要法律制度，反垄断法有“经济宪法”之称。因此，这部法律草案一经提请审议，就引起社会各界的广泛关注。

　　经济领域“无宪”状态呼唤“经济宪法”

　　我国从计划经济向市场经济转变的过程中，许多人突然发现，由于缺少防止和打击垄断行为的法律，经济领域处于一种“无宪”状态。

　　有鉴于此，我国自1980年起，先后出台反不正当竞争法、价格法、电信条例等法律、法规和规范性文件，对一些限制竞争的行为作出规定。它们共同构成了我国目前规范竞争行为的基本法律框架。

　　随着经济体制改革的继续深入和对外开放的不断扩大，我国现行法律法规中有关防止和制止垄断行为的规定，已经不能完全适应实际需要——一些经营者滥用市场支配地位垄断价格，损害消费者的合法权益；企业间的合并、重组日趋活跃，行业垄断的苗头开始显现；一些地方的行政机关滥用行政权力，排除、限制竞争；一些跨国公司滥用自己的垄断地位，打压国内企业……

　　各种迹象显示，制定专门的反垄断法已迫在眉睫。

　　2004年2月，商务部与工商总局共同起草的反垄断法草案报送国务院法制办。鉴于反垄断法的重要性，国务院法制办邀请全国人大、最高人民法院以及国务院的多个相关部门，成立反垄断法审查修改领导小组，并邀请高校和研究机构的10名专家组成了专家小组。经过一年多的反复修改，草案于2006年6月24日摆在了全国人大常委会组成人员的桌面上。

　　制度安排力求“宽严适度”既重“约束”又重“导向”

　　“要发挥反垄断制度的导向功能和约束功能，使反垄断法成为制止垄断、鼓励竞争、提高引进外资质量、促进经济结构调整的有力的政策工具。”谈到反垄断法草案，国务院法制办主任曹康泰如此表示。

　　检视这部法律草案可以发现，草案在发挥反垄断立法的两大功能上真是仔细拿捏分寸、用心良苦——一方面，草案参照国际惯例，对典型的、世界各国有普遍共识的严重限制、排除竞争的垄断行为加以严格禁止；另一方面，针对我国市场竞争不充分、企业竞争力不强的实际情况，在制度安排上努力做到宽严适度，以培养企业依法自主、自律、自强的能力，促进其改进技术、提高质量。

　　一方面，草案要保护市场竞争，创造和维护良好的市场竞争环境；另一方面，草案又要与国家现行有关产业政策相协调，以利于企业做大做强和规模经济的发展。

　　一方面，草案要建立一套灵活的应对机制，能够发现并制止排除和限制竞争、损害国家经济运行安全的并购行为；另一方面，又要鼓励有利于经济发展、有利于市场竞争、有利于保护消费者权益的企业并购。

　　一方面，草案要将反垄断的基本原则、基本制度确立起来，便于操作执行；另一方面，又要留有余地，以便通过积累一段时间的实践经验后及时加以修改和完善。

　　“在反垄断立法的制度设计上力求‘宽严适度’，既重‘约束’功能又重‘导向’功能，是草案的一个鲜明特色。”一位参与草案起草工作的专家这样评价。

　　借鉴国际经验确立反垄断三大制度

　　国际上，反垄断法通常包括三大制度，即：禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制经营者集中。我国制定反垄断法时充分借鉴了国际经验。

　　“垄断协议是较为常见的垄断行为，在我国经济生活中也时有发生。”有关专家介绍说，前些年部分家电生产企业搞价格联盟就属于明显的垄断协议。

　　鉴于垄断协议对竞争具有直接危害，反垄断法草案按照“原则上禁止、有条件豁免”的思路，一方面明确禁止各种垄断协议，另一方面又对某些虽具有限制竞争的结果但在整体上有利于技术进步、经济发展和社会公共利益的协议给予“豁免权”。

　　此外，草案并不禁止市场支配地位本身，但禁止经营者滥用市场支配地位排除、限制竞争的行为，如实施垄断价格、拒绝交易、搭售等。

　　“在个别城市，曾有煤气公司强迫居民安装某一品牌的煤气表，价格高得离谱。”有法律专家举例指出，“这就属于典型的滥用市场支配地位的行为”。

　　草案还确立了控制经营者集中的制度，防止经营者通过合并、并购、联营等方式增强市场控制力并最终排除、限制竞争。

　　“各国反垄断法都对经营者集中实行必要的控制。”曹康泰说，“控制的主要手段是对经营者实行事先或者事后申报制度，并由反垄断执法机构进行审查，决定是否允许。”

　　草案从我国的实际情况出发，确定了经营者集中的申报标准，其中一般行业和领域的申报标准是：参与集中的所有经营者在全球范围内上一年度的销售额超过120亿元人民币，并且参与集中的一个经营者在中国境内上一年度的销售额超过8亿元人民币。

　　据有关负责人介绍，这一标准是请有关经济学专家经过深入研究、测算后提出来的。“按照这个标准，绝大多数企业并购一般不必申报。”

　　反垄断机构：国务院将设立反垄断委员会

　　反垄断立法的一个重要内容，就是如何规定反垄断机构的设置。社会上对这个问题的看法莫衷一是。

　　“各方共同的看法是，既要考虑现实可行性，维持有关部门分别执法的现有格局，保证反垄断法公布后的实施，又要具有一定的前瞻性，为今后机构改革和职能调整留有余地。”曹康泰介绍说。

　　有关部门和专家为此建议，在反垄断法草案中只明确规定执法机构的职责和工作程序，对具体承担反垄断执法职责的机构由国务院另行规定。

　　与此同时，专家们又提出：为了协调反垄断执法，保证反垄断执法的统一性、公正性和权威性，有必要设立国务院反垄断委员会，由国务院有关部门负责人以及法学、经济学专家组成。“其主要职责是：组织领导反垄断工作；就国家反垄断政策进行研究，向国务院提出建议；协调重大反垄断案件的处理以及协调反垄断执法机构的工作等。”

　　草案最终采纳了这一建议，并就国务院反垄断委员会和国务院反垄断执法机构的职责、执法调查程序、可采取何种措施等作出具体规定。

　　严防行政权力成为垄断推手草案作出专章规定

　　近年来，一些地方政府的举措让公众议论纷纷——某地政府出台红头文件，要求下属机关只能购买某某品牌的白酒，并定下了具体的指标，一时舆论哗然；某地政府将辖区内的公路客运经营权转让给一家公司，票价全由这家公司“自主确定”，日渐走高的出行成本让沿途百姓苦不堪言；

　　在工程招标中，个别地方政府早已属意某个企业，通过或明或暗的手法，排斥、限制其他企业参与投标……

　　“仅从经济层面来看，这是典型的滥用行政权力排除、限制竞争的行为，扭曲了竞争机制，损害了消费者的权益。”有关专家分析说。

　　“反垄断法是保护竞争的专门性、基础性法律，必须切实解决影响我国市场竞争的突出问题。”许多专家建议反垄断法草案应当对行政性限制竞争明确说“不”。

　　草案最终采纳这一建议，用专章对禁止行政性限制竞争作出明确而具体的规定。

　　曹康泰解释说：“尽管从理论上和国际通行做法来看，行政性限制竞争主要不是由反垄断法来解决的问题，反垄断法也难以从根本上解决这一问题，但草案这样规定，既表明国家对行政性限制竞争的重视和坚持反对的态度，又能够进一步防止和制止行政性限制竞争的行为。”

　　草案对于电信、铁路、电力、民航、金融等行业的垄断行为有何影响？一位参与反垄断法草案起草工作的专家表示，这部法律一旦获得通过，将会对这些行业的垄断行为产生很大的影响和遏制。

　　但他同时也有所保留：“行政性垄断问题与经济体制改革和行政管理体制改革的进展密切相关。法律不可能解决所有问题。”(完)

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　　“行政机关和公共组织不得滥用行政权力，以任何方式限定或者变相限定单位和个人只能经营、购买、使用指定的经营者提供的商品。”今天首次提请全国人大常委会审议的反垄断法草案对于人们普遍关注的“行政垄断”明确说“不”。

　　草案明确禁止实践中较为典型的滥用行政。

　　现在，“博弈”一词用得很滥，所谓“法律博弈”是个啥意思，人们也大都能猜个八九不离十。不过这里有一个重要问题：多少人参加这样的法律博弈，立法结果才能达到公平或基本公平？

　　以《反垄断法》为例，这是一部事关经济公平、涉及每个人利益的法律。但是，由于地位、职业、行业以及地区差异等等，不同的人会形成若干不同的利益阶层或集团，每个阶层的利益表达都不一样。要想让这样一部重要法律立得公正，需要两个基本条件，一是所有人参与机会的均等，二是参与者进行法律博弈的能力基本相等。