●现状：办证率下滑，基层存在搭车收费、粗暴执法，办证用途、收费去向遭拷问

　　●期待：有关部门展开调研，旨在谨慎寻找一种与现实最相符合的渐进式改革

　　整体大幅下滑的办证率、基层普遍存在的搭车收费以及查证过程中不乏对外来人群的粗暴伤害，使广州IC卡暂住证在诞生5年多后，再次走到了十字路口。尽管暂住证本质上，只是一种特定历史阶段存在的特殊人口管理制度，但眼下，面对一一浮出水面的众多现实拷问，广州暂住证制度正主动谨慎地寻找着下一个变革方向。

　　上月底，广州市社科院与本报合作，正式开展全市暂住证调研。在汹涌而至的外来流动人口的声音及政府管理部门声音充分表达后，人们有理由期待：在多方利益均衡后，能找到一种真正适合这个城市人口管理的途径。

　　“我们的日常工作，主要是负责两证一税”，广州番禺一隶属于居委会的外来流动人口管理服务中心工作人员解释，具体就是为外来流动人员办理暂住证、计生证，及按不同比例征收社区出租屋相关契税。

　　近两三年，相继在广州基层街道或居委会出现的各种外来流动人员管理服务中心，已是广州绝大多数外来流动人员入城的第一道绕不开的门槛。

　　办证率整体大滑坡

　　8月31日上午9时，天气还没真正大热。在番禺洛溪新城外来流动人口管理服务中心办证大厅的陈先生，面对办证窗口后边抛出来的一连串诘问，还是紧张得额头渗出了一层细汗。陈先生前一晚刚到广州，第二天就赶到所租住社区办暂住证，但这一点却引起了办证人员怀疑：“你怎么一来，就找到工作啦？”

　　陈先生早就听说在广州办暂住证麻烦，这天还是在广州表弟的陪同下一起来办的。拿表、提供相关证件、解释自己是从人才市场被老板直招过来的等等之后，陈先生总算填完了表。但接下来，审核表格时，陈由于工作所在地与居住地所填地点一样，又被要求重新核实。

　　近两小时后，陈先生拿到了一张为期一年的纸质暂住证，缴费143元，比正规IC卡暂住证便宜了15元。办证人员承诺：(跟正规证件)一样管用。跟陈先生一样，一大早来办暂住证的另一个扎短辫的外地女孩，则没那么幸运，因为还没落实用工单位，她只能下次再跑一趟了。

　　在广州，几乎所有办理暂住证的外管中心(外来流动人员管理服务中心简称)大厅，一般都悬挂有2001年7月颁布施行的《广州市流动人员IC卡暂住证管理规定》。该规定第三条明示：16周岁以上的非本市辖区户籍人员，在本市辖区内就业需暂住30日以上的，应当向暂住地街、镇出租屋管理服务中心申领IC卡暂住证。

　　这无疑是各外管中心收费办理、发放暂住证一个最重要的政府规章。负责全市外来流动人口管理的相关部门负责人依此推算，广州目前每年登记、办证的外来流动人口总量，应至少接近300万-500万，因为广州每年的外来流动人口实际已增至近千万。

　　“当然，现在暂住证办证对象与5年前已有不同，5年前，通常是针对已找到工作的外来流动人员而要求的，当前则是针对凡在广州停留30日以上的外来务工人员，不管是否找到工作”，该负责人补充。

　　然而，近年来，让政府管理部门不解的是，尽管每年春节前后，来自全国各地的务工大军，依然潮水般涌现在广州火车站广场，办证对象的范围又大大拓宽，但事实上，全市流动人口IC卡暂住证的办证率，却出现大幅下滑。

　　据统计，2001年广州刚实行IC卡暂住证制度时，广州登记在册、暂住半年以上的外来人口就达到260万。今年，市流动人口相关管理部门透露，2003年5月前后，全市办证流动人口才50多万，今年则有130多万，其中，有效暂住证办证约90多万份，不及最初实行登记时的一半，与政府公布的流动人口数据300万-500万，也相差悬殊。这意味着广州大部分外来人口其实游离在暂住证管理范围之外。

　　白云区石井街一城中村负责人承认：如果不是经常上门检查和主动服务办证，有着5000-6000名外来人口的该城中村，可能实际办证率将不足10%，“只有一些需要办驾照或者营业执照等的人，才会主动来办暂住证”。

　　基层办证乱象百出

　　暂住证作为一项政府规章，其收费标准和办证程序都有明确规定，但在公安机关委托基层街、镇外管中心办理这一业务5年后，如今随便走进市区任何一家外管中心，稍加留心，就会发现形形色色的不规范操作。

　　8月31日下午，白云区棠景街外管中心内，卫生收费、办理计生证、暂住证、办理房屋租赁备案登记等8个柜台一溜排开。湖南姑娘小薛来替姐姐领暂住证，一问才知自带照片不行，还得在这里重新拍照、做B超、拿计生证、交卫生费之后，才能交钱取证。

　　“卫生费是怎么回事？”柜台后，一正在对电话解释同一问题的工作人员向小薛拍出一张纸。原来是一张2002年12月市环卫局印发的《关于外来人口环境卫生服务费收费问题的通知》。《通知》规定，外来人口垃圾处理费每人每月1元，清扫街道收集垃圾费每人每月2元。该办证处介绍，办暂住证一年期，共需200多元钱，包括158元的暂住证费、36元的卫生费和每次10元的B超费等。

　　而番禺洛溪新城外管中心，虽然新贴出一张办理暂住证收费公示表，但在涉及劳务调配费每月收取9元一栏，办证部门用一张白纸将其蒙住了。在白云区黄石东路的马务村外管中心，外来务工人员朱先生反映：今年5月，他到村里办证时，除了交办暂住证的钱外，还被强迫办了一张20元的出入证。“看到其他几个前来办证的人也都办了，就没计较，知道对方是为了收钱”，朱称自己心里明镜似的。

　　10年前就来广州打工的陈先生，经历则更传奇。一次，他在海珠石溪村办事，遇到村治保队员马路上查证，只好掏出60元，拿了票据。后来本打算去办证，但到办证中心一问，还需要先办50元一张的未婚证，他觉得太贵就不办了。事后，陈每次把票据随身带着，碰到查证就拿出来，居然在村里也次次都能过关。

　　经走访统计，目前基层办证中心搭暂住证乱收的项目，共有七八种之多，包括卫生费、管理费、出入证费、计生证费、照相费、未婚证费、检查费等；不规范证件则有纸证、收据、字条等。且90%以上的外来流动人员在办证时，全都一次性缴齐了办证费用，包括原本应该由用工企业承担的大头，即每月9元的劳务调配费。

　　“除基层执行政策时出现的不规范行为，及查验证件时对部分外来人员带来一定感情或人身伤害等直接原因外，2003年夏天国家废除收容遣送条例，也使办暂住证失去了强制根据”，市相关管理部门坚持认为，办证率下滑主要是由以上两方面原因造成。

　　民间暂住证无用论

　　“暂住证几乎已是一个让人反感、嫌恶的字眼了”，在众多外来流动人员眼里，办暂住证目前似乎既没有得到管理，也没有得到服务，他们更多倾向认为：办证就是为了收费。

　　8月底，当记者以同样的问题向番禺一外管中心咨询时，该办证中心工作人员回答：“政府统一要求，凡外来流动人员都要办。”略停顿了一下，对方又强调：凡外地人，来广州超过一个月，都可能不时被查证，我们就经常检查的，如果没有，会很麻烦……

　　那么，暂住证出台之初，对办证人究竟有哪些权益保障呢？经了解，在2001年《广州市流动人员IC卡暂住证管理规定》第十一条、十二条分别规定：流动人员在本市辖区持IC卡暂住证可按规定享受社会保险；已办暂住证且暂住1年以上的流动人员，可申办《边境管理区通行证》；领机动车驾驶证，办理车辆年审；享受计划生育、婚前保健、孕期前保健服务、子女享受计划免疫和儿童保健服务；按规定为子女办理入托或者入学手续。

　　除市相关文件规定的五项具体权益外，《广东省流动人口管理条例》还规定：暂住7年以上、有固定住所、合法就业或经营证明、计划生育证明、无违法犯罪记录的，可以按国家有关规定申请常住户口。

　　但调查表明，暂住证实施5年多来，流动人员的这些权益保障却大多停留在了字面上，另一些相关权益则随着社会渐变，已渐渐退出历史舞台。经广州公安部门证实：通过购买侨房入户广州的蓝印户口，2004年就已经停办；从今年5月1日起，按省统一规定，除非以公司名义商务签注外，外来人员持暂住证办理港澳通行证业务停办；而护照，外来人员一直都是必须回原籍办理签证。《边境管理区通行证》也早已不再严格要求办理。

　　8月29日，广州户籍管理部门回复：目前对普通外来人群而言，能入广州户口的途径只有一条，即3年之内个税缴纳额达10万元以上的；连续3年缴纳社保；在广州有合法固定住所，且无犯罪记录。“三个条件必须同时具备”，户口办工作人员不容置疑。这样，暂住证带给外来流动人员的实际权益，眼下就只剩下购车办车牌号码、驾照和营业执照这两项用处了。

　　但汽车和成功创业，对绝大多数外来流动人员而言，毕竟还是一个太遥远的梦。于是，外来流动人员理所当然认同了“办证就是为了查证”这一唯一作用，并开始逃证。小林8月底刚来广州不久，在街上遇村治保队查证，旁边老乡就提醒他：赶紧跑，跑了就不用办证了。

　　同时，另外一些在广州打拼多年，已基本站稳了脚跟的外来流动人员，则在孩子读书问题上因户籍问题屡屡受挫，也渐渐疏远暂住证。

　　原籍江西的周先生，现在黄埔经济开发区上班，他承认，“原来办证的目的，是想着7年后，可以转为广州户口，现在想想连买房都没有户口，靠办证现实吗？所以就懒得办了。”

　　“一听说要照相，留指纹，想偷想抢的外来流动人员立马扭头就走”，市流动人口相关管理部门人员调侃，当下的暂住证管理，在某种情况下，似乎能管到的只是良民，与最初这一制度的设计初衷有所游离。

　　办证费用流向何处

　　一边是暂住证管理服务功能的弱化，一边却是5年不变的收费标准。8月22-24日，在市社科院调研暂住证而打进本报的近300个热线电话中，不少外来流动人员反复追问着同一个问题：暂住证收费的费用哪去了？

　　按广州市规定，暂住证收费主要包括三个部分，一是20元一张的IC卡工本费，二是每月9元暂住期间的劳务调配费，三是每月2.5元暂住期间的治安联防费。受公安部门委托，办证收费业务全部由基层街道、镇或居委会等代为办理。

　　每月9元的劳务调配费，在暂住证收费项目中占了大头。但负有劳务调配职能的省、市劳动部门，对这笔收费“有口难言”。“劳务调配费不归劳动厅收，还是属于公安机关收，暂住证里的钱，跟劳动部门完全没有关系”，近日，省劳动厅相关部门解释，早年劳动部门曾收过劳动调配费，但是改革开放之后就取消了。

　　白云区某城中村治保队负责人告诉记者，其实收费办证的任务，以前是在派出所办，后来随着外来人口增多，就下放到村，村里再分配给治保会。前年劳务调配费是10元／月，当时还没有治安联防费，去年五六月份改成了9元／月，并收取2.5元／月的治安联防费。

　　“我们通常到街道拿多少钱的票据，就必须上交多少钱”，该负责人称，村里的暂住证收费，百分之百由治保队员去协助收取，收完之后全部上缴街道，再通过街道，上交给市外管中心。随后，市外管中心再通过街道，将其中一半的治安联防费和劳务调配费，返还给村治保会，“直接打在账户上就行”。

　　据介绍，这个城中村常年登记注册的外来人口有6000多人，短期流动的外来人口有2000-3000人，而外来常住人口中，约七八成都已办了暂住证。同时，负责查证的村治保队员有100多名。该负责人认为，治保队员工资及办公费用，是一笔重大支出。他算了一下账：每名治保队员的月工资是1200元，加上补贴等，约在1350元。加上办公场所和办公用品等硬件开销，去年的开支在150万元左右，今年极有可能达到200万元。

　　去年，市政府给这个村定了90多万元的任务，其中包括暂住证治安联防费、劳务调配费和出租屋税费，结果这个村只完成了50多万。其中，治安联防费和劳务调配费收取了36万，上交之后，返还了一半给村里。这位村治保队负责人抱怨：“这点钱还不够我们摩托车的油钱，村里要搞治安，没办法，只好再从经济联社的土地租金中抽取。”

　　对于搞治保队，该村治保队负责人客观评价，认为主要有两个好处，一个是村里不会那么乱了，办证后，万一有人作案，可以协助公安机关找线索。再就是解决了就业问题，队员清一色都是村里人，还有部分利益返还村里。不过，他同时透露，原本非正式编制的治保队，日常除查验暂住证外，也承担了很多本应该由政府承担的功能，连计生、打假他们也要参与。

　　省政协委员王则楚2003年前后调研海珠凤和村时，也发现：这个有着3万外来人口的城中村，每年暂住证收费达到160多万，已成为一巨大利益来源，“但80%肯定都用来养人了”。据王委员了解，村里的治保队员由于属非财政编制人员，吃饭办公基本上都得依靠暂住证收费这一来源。

　　“在一些外来人口众多的地方，我们也不得不依靠街道、村里的治保队”，天河区一基层派出所民警承认，由于警力不足，警方与村治保队联合办公的情形，在村街屡见不鲜，“但警方对村联防队或治保员，通常只有业务指导关系，并不负担对方工资，也不直接经手暂住证收取的费用”。以白云区警方公开报道的人员统计数据来看：该区警员2200多名，而负有维护社会治安任务的联防力量则共有1.2万人，包括出租屋管理员、市聘治安员、村治保队、各公司内聘保安等，其中由市统一招聘的治安员660名，民间治安力量占了绝对2／3强。

　　“按目前各村联防队员的总体工资水平来看，每人平均800-900元／月，全市10城区这笔费用的支出就可想而知”，相关人士推断。

　　避不开的法律困扰

　　每年大量外来流动人口涌进广州，挤占了城市的有限资源和管理空间，并带来安全隐患，故而需要借用暂住证来对这一特殊人群进行管理和服务。这也是国内大多城市实行暂住证制度大同小异的最基础根源。

　　然而，国内较早出台这一IC卡暂住证制度的广州，施行5年多来，除暂住证管理效用、不规范操作执行等备受质疑外，法律方面的挑战也一直或暗或明地存在。

　　2001年底，国家计委会同财政部发出《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，对外出或外来务工人员收费进行全面清理整顿，要求除工本费外，暂住费、暂住人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等行政事业性收费一律取消。其中，证书工本费每证最高不得超过5元。

　　2003年夏天，让广州法律界人士兴奋的是：收容遣送条例废止、国家《身份证管理条例》颁布施行。出于对法律环境的敏感和广州外来流动人群的强烈关注，当年7月，在人大闭会期间，广州市人大代表朱永平向上级部门提交了一份正式建议案，建议对2001年实行的《广州市流动人员IC卡暂住证管理规定》，作出六项修改，其中包括用“居住证”取代“暂住证”；删除“服务中心接受公安机关委托，在规定的管辖范围内，可查验流动人员临时登记证、IC卡暂住证”的规定；取消“不按规定随身携带居民身份证、流动人员临时登记证或者IC卡登记证的，处以20元罚款”以及给予外来流动人员免费办理暂住证待遇等。

　　“从法律本身来讲，随着国家相关法律的出台，这个条例本身一些条款存在与上位法相冲突的地方，所以要提出修改”，朱永平解释。

　　8月底，受公安部门委托，广州市社科院正式就暂住证问题进行调研。这家科研单位早在5年前，也正是出台《广州市流动人员IC卡暂住证管理规定》的具体方案提出者。“课题经费很少(15万)，主要是看重其社会意义”，该调研课题负责人黄石鼎一方面对课题委托部门这次表现出的开明和大度所惊喜，一方面谨慎表示：在广州这个外来人口流动大市，如何寻找最合适的城市人口管理办法，确实是一大难题，既不能激进，也不能滞后，只能是一种与现实情况最相符合的渐进式改革步骤。

　　市社科院李院长仅以流动人口子女教育这一项做比，透露自去年以来，广州外来流动人口适龄教育子女已达33万，首次超过本地人口适龄子女，如果要解决这部分孩子读书，广州光学校就得增加200所。故而，李院长认为，囿于资源紧缺和对外来流动人口真实信息的掌握，目前暂住证还不能废除，只能增加其服务功能。

　　王则楚透露，去年广州全市出租屋管理收税达2个多亿，如果从源头上加强管理，即以市场的方式，加强出租屋税费管理，王相信，现在需外来流动人口负担的暂住证费用，完全可以用出租屋税费承担起来。他强调，“政府应该增强服务，让外来流动人员主动前来办证，而不是相反”。比如同广州市民一样办老年免费乘车证，让子女就近入学，在广州办护照和境外旅游，享受医保、最低保障等等。

　　“未来政府对外来流动人口的管理和服务，最终是要让他们产生归属感，融入感，这才是最大目标”，黄石鼎表示。

　　外来工的期待

　　“办证只收工本费最合理”

　　8月底，本报与市社科院合作开通暂住证热线电话，外来流动人员的声音汹涌而至。除了投诉办证收费高、遭遇粗暴执法之外，也有很多人提出了非常实际的建议。

　　1.降低办暂住证费用

　　在此次调查中，降低办证费用的呼声最为集中。住在白云区南方医院附近的黄先生说，他来广州已三四年了，开了一家小食店，每年要交138元办暂住证，之前他在深圳打工，暂住证才每年15元，“同样是广东省的大城市，竟然比深圳高10倍”。

　　而已经来广州10年的曾先生，现在在花都做搬运，他对记者说自己每一年都要交170元办暂住证，这对他来说是不小的负担，此外，还有其他林林总总的附加费。而且，他儿子上学也要比其他孩子多交学费，家里装有线电视也比本地人多交200元。他对暂住证最大的期待就是降低费用。

　　至于降到多少为宜，不少人认为只收取工本费最为合理。

　　2.增加收费透明度

　　住在黄石东路的倪先生今年刚来广州。他说自己去办理暂住证的时候，想让工作人员提供一下相关文件，列出各项收费的具体内容，但结果招来“工作人员一番冷嘲热讽”，没人理睬。他觉得暂住证的办理应该有个明确的收费标准。

　　住在荔湾区南丫村的王先生则称，他办暂住证时居然可以讲价，“这就显得暂住证很儿戏”。

　　他们都觉得，暂住证收费太不规范，希望政府能明文规范。

　　3.有稳定职业免办证

　　李先生已来广州5年，现在是一家医疗公司的老总。他对暂住证的期待是，对外来人员分层次管理，即在暂住证里面细化外地人的资料，包括在广州居住的年限、是来打工还是投资、有没有打算在广州长久居住等等。再根据不同的背景、家庭情况等，在办暂住证时区别对待。譬如说在广州居住了一定年限、有稳定职业可免办或者减低办理费用，在广州买了房则能享受更多优惠服务等等。

　　4.查暂住证不再野蛮

　　这是另外一个反映非常集中的期待。在石井办工厂的朱先生来广州已20年。他表示，每年治保队都到工厂来捉人办证，态度很恶劣，“工人稍有顶撞就又追又打的”，他希望政府能够监管一下这些人的行为。

　　王先生今年春节才到广州，也遭遇过类似经历。有一次他帮楼上老乡买菜，遇上治保队来查证。治保队员不仅不听解释，还强行搜身，抢了他的钱包，硬要他办暂住证。他到派出所去投诉，结果没人理会。他觉得这种行为缺乏法制意识。

　　5.服务可否更人性化

　　许多外地人都反映，广州的暂住证是只管收钱不管服务，暂住证的功能没有得到充分发挥，也很不人性化。1994年来广州的陈先生，现在在地铁公司上班，他希望把暂住证做成羊城通一类的卡型证件，里面有电脑芯片可以记录持证人的相关资料，方便外地人使用也方便有关部门管理。

　　而犀牛角村的王先生希望暂住证可以回收再用，因为外地人流动性比较强，如果可以回收暂住证，那么成本就可以降低，收取的费用也可以低一些。