一位76岁的退休干部卧底深圳“丐帮”两月余，揭开了残害胁迫流浪儿童行乞的重重黑幕。他撰写的调查手记被中央领导批示后，深圳市展开了专项整治行动。19名拐卖、残害、胁迫未成年人犯罪团伙的“头目”，依法受到处理。然而，领导批示前他也曾向有关部门反映过，可得到的答复多为漫不经心的应付，或是熟视无睹的麻木。

　　这让人再次把目光投向流浪救助体制，法律专家分析认为，人们之所以会对救助制度产生困惑，是因为我国的救助制度中对于救助站的定位一开始就不太准确。打击操纵儿童行乞不是没有法律，问题在于，应该发挥作用的解决机制还没有被很好地启动起来。

　　打击操纵儿童行乞四大症结

　　□不属考核范围难受领导重视

　　□缺少利益有关部门相互推诿

　　□执法人员责任追究机制不明

　　□依法行政没有真正落实到位

　　多位中央领导同志的长篇批示，让退休干部曹大澄“一夜成名”。

　　去年年底，76岁的曹大澄卧底深圳“丐帮”两月余，揭开了残害胁迫流浪儿童行乞的重重黑幕。今年8月，他撰写的《救救孩子，深圳街头弃婴和病残乞儿生存状况调查手记》被中央领导批示后，深圳市立即展开了专项整治行动。19名拐卖、残害、胁迫未成年人犯罪团伙的“头目”，依法受到处理。

　　社会责任感驱使卧底两月揭黑幕

　　曹大澄对深圳病残乞儿生存状况调查的灵感来源于一次偶遇。

　　去年11月的一天，在深圳体育馆附近，一个似曾相识的行乞妇女引起了曹大澄的注意。“好像在齐齐哈尔见过她，当时她抱的是一个小姑娘，怎么今天带的却是一个只知道昏睡的小男孩。”

　　曹大澄就多问了她几句，才知道，那个小姑娘早死了，被趁黑丢在当地的一个花园里了，为的是省下几百元钱的火化费。那个妇女还说，现在这个小男孩也不是她自己的，是孩子的姥姥托她带出来要钱治病的。

　　受这件事的启发，曹大澄特别注意了深圳街头的行乞者，发现这种情形在深圳街头随处可见。病残乞儿得的多是脑病，不会说话、不会走动、只会躺在地上昏睡。

　　“就是想弄清到底是为什么”，在一种社会责任感驱使下，曹大澄开始了卧底调查。

　　拄一根木棍，捧着讨饭盆，脏兮兮的衣服，就是曹大澄卧底时的装束，所不同的是，他还偷偷在衣服里藏了一架照相机。

　　“行乞”中，曹大澄认识了“乞讨专业户”屈老友。屈老友把曹大澄带到人民南路，天桥上一个男子正追打一个赤裸上身的残疾乞儿，另一个架双拐的残疾乞儿跪地磕头求饶。一阵追打过后，几个病残儿再次“上岗”，而那名追打病残乞儿的男子蹲在远处吸烟，窥视着过往行人。

　　屈老友说，此人盘踞人民南路、深南东路几座天桥已有二三年的光景，手底下控制三四个病残儿乞讨，病重的常常失踪下落不明，不久他又补充新的病残儿。假如卖相不惨，他就下毒手把拐骗来的病残儿拧断胳膊打断腿，制造惨相，越是惨不忍睹越能多要钱。

　　在屈老友的帮助下，曹大澄了解到更多控制病残儿乞讨的内幕，拍了很多照片，最后形成了调查报告。

　　救助站职能定位不准造成人们今天的困惑

　　据记者了解，不法分子操纵病残儿童从事专业乞讨，在许多城市屡见不鲜。

　　然而，一个矛盾现象是，一方面，不止一个城市曝出救助站半数以上床位空置；另一方面，却有不少流浪乞讨人员在寒风中踟躇着，瑟缩着。

　　屈老友曾对曹大澄这样说，“救助办法好听不管用，它规定自愿寻求救助，可受害的婴儿、病残乞儿被人控制着，不能去求助；乞讨专业户、乞讨暴发户是为发财来的，咋能寻求救助呢？”

　　北京邮电大学文法经济学院许志永，是当年为孙志刚事件上书全国人大呼吁取消收容遣送制度的“三博士”之一。他认为，人们之所以会对救助制度产生困惑，是因为我国的救助制度中对于救助站的定位一开始就不太准确。“以为这里管吃、管喝、管住，还给车票送回家，乞讨的人就会自愿来了。”

　　在许志永眼里，一个良性的救助站应该是社会生存的最低保障线。比如在一些发达国家，对那些以流浪乞讨为生的人，在寒冬来临时，为他们提供救助，寒冬过后，则听由他们按自己的意志决定自己的命运。

　　缺少责任追究制问题难以被重视

　　曹大澄曾把他了解到的情况向有关部门反映，可得到的答复多为漫不经心的应付，或是熟视无睹的麻木。妇联说他们权力有限无权扣人，管不了；民政说他们只管收容救助，没有执法权也管不了；公安局派出所要有人打110报案才出动办案，如果没人打110就办不了案。

　　然而，曹大澄的“调查手记”被中央领导批示后，情况便有了180度转变：深圳成立了综合执法队，城管摸底、民政救助、公安打击，迅速开展了一场对操纵未成年人乞讨和偷窃等犯罪活动的专项整治行动，一时间街头行乞的病残婴儿几乎绝迹。深圳市公安局还召开公审大会，对行动中抓获的19名拐卖、残害、胁迫未成年人犯罪团伙的“头目”进行了公开处理。

　　让有关部门头痛的问题，被一个七十多岁的老人用不过两个月的时间就“搞定”了，这种不正常的现象也让人们将审视的目光投向职能部门。

　　“在我看来，职能部门之所以一直打不掉操纵病残儿行乞的背后黑手，症结出在领导重视不够、部门之间推诿、缺少责任追究机制和依法行政没有真正落实上。”12月21日，北京大学法学院教授姜明安在接受记者电话采访时说。

　　姜明安说，现在各级领导考核，重视的是GDP指数，有几个病残儿童被人操纵行乞是不在考核范围之内的，所以引不起领导重视。

　　民政、公安、妇联等部门推诿、扯皮，是因为这件事的管理缺少利益，管不好还可能招来一大堆意见。姜明安说。

　　再就是那些具体管理的人，由于没有明确的责任追究机制，所以发现病残儿行乞时睁一只眼闭一只眼，就不难理解了。

　　高层领导批示后，问题便很快得到重视，也很快有了结果，“但另一个问题产生了，就是不分青红皂白，一古脑儿都给整顿了。”姜明安认为，乞讨者分为3种情况：一种是强制老人、儿童、妇女进行乞讨的，这是犯罪，必须由公安机关严肃处理；一种是好吃懒做的人，属于品质问题，不属于犯罪，应该予以教育；第三种是丧失劳动能力或没钱看病没钱上学的，这种情况应靠完善救助制度予以解决。3种情况中第一种不是多数，但应该消除，另外两种应该允许存在。“全都取缔就是运动式执法思想在做怪了。”

　　许志永也持相同观点，他认为，拦路乞讨、威胁性乞讨等激进式乞讨，已经超出普通乞丐的行为模式，受害人如果报案，警察可以依照治安管理处罚法来处罚。而只坐在那里、不妨碍其他人的静默式乞讨，法律就不应该过多予以限制。

　　“有人担心，如果不管，乞丐会不会越来越多？其实，这样的担心并没有多少根据。”许志永说。

　　许志永等学者曾作过一项调查，一般来说，人们不会在同一时间同一区域内给两个以上乞丐钱，也不会在短时间内给同一个乞丐两次以上施舍。愿意施舍的人只占人口的一定比例，施舍的总体资源有一个大概的总额，乞丐过多他们的人均收入自然会减少，这也正是乞丐要“占地盘”的原因。“总之，社会对于乞丐的数量有一个自调节机制，一个地方乞丐达到一定数目就会饱和，不用担心一个地方乞丐过多。”

　　因此，许志永认为，流浪乞讨不是社会主流问题，站在公安机关的角度，不是严重的社会问题就不可能投入强大的力量，也是可以理解的。

　　相关法律已存在如何启动是关键

　　“职业乞丐的存在并不可怕，无论从社会需要还是社会成本的角度看，上升到立一个新法的高度似乎都没必要。”姜明安对许志永的看法给予了认可，他告诉记者，现行的法律在打击操纵病残儿行乞方面，基本是有法可依，不过法律还有进一步完善的余地。

　　据姜明安介绍，刑法、治安管理处罚法、未成年人保护法、老年人权益保障法、妇女权益保护法等法律中都有相关条款，只不过在提出主体上需要有所完善，比如只能由监护人提出请求限制，就使民政部门无法主动介入调查，造成执法过于被动。

　　“即便是这样，现行法律也基本上可以解决打击操纵病残儿问题。目前法律之所以没有发挥应有作用，关键是把这一系列制度启动起来的环节出了问题。”姜明安说，按法律规定，公安机关应该主动发现是否有操纵病残儿行乞的行为，否则就是不作为，公安机关不作为，公民可以向监察机关反映，由监察机关对公安机关的不作为进行处理。二者都不作为时，利害关系人可以向法院提起诉讼，也可以找人大代表提案，由人大进行监督。

　　本报深圳12月21日电