★户籍改革：“农转非”将成历史名词

　　进京的外来人员一直被暂住证等各种证件困扰着

　　户籍“变法”势不可挡

　　二元户籍制把市场人为地分割成两个部分，导致城乡收入差距扩大。严重地阻碍了市场由农村向城市的自由传递，城乡市场按照不同规律运行，农民缺乏足够的消费能力，农村市场难以启动，反过来造成城市工厂生产的产品卖不出去，城市市场也陷入困境。

　　很多人都不会忘记一份提案和它带来的争论。前年，北京市政协常委张惟英上交提案，建议北京市设立人口准入制度。随后，引发的户籍改革话题众说纷纭甚至剑拔弩张、人身攻击。两年多过去了，户口有多重要？

　　记者拿到一份数据，在接受调查的1万人中，有23.0%的人认为，如果在“好工作”和“解决户口”之间非要选一个的话，自己宁愿选择“解决户口”。

　　“现行的户籍管理制度曾发挥了重要的历史作用，但是随着发展，以供应城镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口并实行二元户口管理的做法，既不科学也不合理。”中国社会科学院人口研究所副所长张车伟研究员接受记者采访时说。

　　张车伟介绍，自1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施以后，中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。应当说，这种原有的户籍管理制度曾在国家社会管理中起到了不可替代的作用：一是实行户口登记制度，能够为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料；二是通过公民身份登记，可以证明其身份并确立其民事权利和行为能力。

　　另一方面，二元户籍制把市场人为地分割成两个部分，导致城乡收入差距扩大。严重地阻碍了市场由农村向城市的自由传递，城乡市场按照不同规律运行，农民缺乏足够的消费能力，农村市场难以启动，反过来造成城市工厂生产的产品卖不出去，城市市场也陷入困境。

　　有资料表明，目前全国农村剩余劳动力1.5亿多人，2010年将有可能超过两亿人。预计城镇人口的比重将由32%左右增至50%左右。随着信息化、工业化进程的加快，社会生产力的不断提高，农业人口将呈逐年下降的趋势。“二元结构”的户籍管理体制正在成为和谐社会难以共振的音符。

　　贵州省民政厅副厅长杨春兴专门对现行户籍制度进行了调研，并形成提案在今年政协会上发言。他说，现行户籍制度实际上是在一纸户口上附加着诸多的特权和功能。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能。

　　中华民族团结进步协会副会长李玉玲说，户籍制度还存在很多不公，比如在交通事故人身损害赔偿中，依据相关司法解释的规定，即使是在同一起事故中受到同样的伤害，但因为受害人的户籍身份的不同，农村居民所得到的赔偿金额往往与城镇居民相差几倍。这种“同命不同价”的现象，是户籍制度造成的。

　　“现有户籍制度，不仅影响着城乡的协调发展，而且在城乡之间，形成了不平等的社会权力与国民待遇，制约着社会公正公平与和谐的推进步伐，户籍改革已经刻不容缓。”杨春兴副厅长说。

　　户口背后利益是根本

　　户籍改革之所以进展缓慢，附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍制度背后的各种制度才是根本所在。

　　山东的周先生1994年辞去老家工作来北京发展，被一家公司聘为中层，2000年在京郊买了一套两居室的商品房，并依法取得了房屋产权证。但是年年要办暂住证，因为拥有住房办的是暂住证的B证。他告诉记者，他不清楚还要在自己的房子里“暂住”多久？

　　早在1992年，国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。

　　1998年7月底，国务院就批转了公安部《关于解决当前户口管理问题的意见》，出台了旨在改革“二元结构”户籍体制的新的户口管理政策。

　　然而，10多年过去了，国内户籍改革总体进展依然缓慢，改革目标也远未实现。

　　“之所以进展缓慢，附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍制度背后的各种制度才是根本所在。”中国社会科学院人口研究所副所长张车伟研究员接受记者采访时说，“尤其是一些大中城市，真实原因就是公共财政拒绝迁入人口的侵占。”

　　以北京为例，在就业方面，政府机关、国企、事业单位大都需要北京户口。在教育方面，外地人口子女到当地正规学校上学得交两三万元左右的择校费。

　　社会保障也是附在户口身上的一大利益，最明显的就是只有城里人才能享受到的低保。拥有北京市户口的市民，如果年收入低于2500元，就将被纳入低保范围。而在中国农村，年收入低于2500元的农民估计差不多有两亿。

　　还有，在住房方面，经济适用房也是本地居民的“专利”，低利息的公积金购房也基本只属于当地城市居民。

　　正因为如此，很多地方的户籍改革，也因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。

　　广东省2001年10月出台政策，提出建立城乡统一的户口登记制度，受到社会各界的好评，但不到半年即宣布暂缓执行户籍制度改革的有关内容。郑州市在2003年宣布入户政策完全放开、允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口时，也是好评如潮，但在2004年后却同样以“暂缓人口激增带来的城市压力”为由，踩了一脚“急刹车”。

　　户口不能和福利待遇划等号

　　乡下人进城享受到的待遇不是城里人的仁慈所赐，而是一种权利，一种公民的基本权利。

　　作为一种国际通行的人口管理办法之一，户籍制度的基本功能为证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安。“现行户籍制度的突出问题是多种社会福利待遇的不合理附加。”公安部治安管理局副局长黄双全说，这些附加的不合理社会管理功能，使户籍登记失去了本来面目，也严重制约了户籍管理制度改革的进程。

　　北京大学法学院的一位教授在接受采访时，指出了一个为众人所忽视的现象：制定改革措施的人一律是城里人，论述改革的人也多数是城里人。“乡下人似乎不是被排除在外，而是被理所当然地不包括在内。这就好像城里的大户人家关起门来讨论怎样安排乡下来的穷亲戚一样。可问题是，乡下人是否应该有他们的声音？有他们的代表？因此我主张这类问题的决策权不在政府而在人大，全国人大应该制定原则性的规定。只有这样，乡下人进城享受到的待遇才不是城里人的仁慈所赐，而是一种权利，一种公民的基本权利。”

　　“制度的公正公平是社会和谐的基础。实行一元化的户籍制度改革，不只是一个人的身份变化问题，而是涉及政治、经济体制与改革方面的问题。但无论如何对阻碍经济全面发展的体制，就应当予以破除。”杨春兴副厅长说。

　　张车伟副所长告诉记者，公安部29日召开了全国治安管理工作会议，会议议题之一是讨论建立城乡统一的户口登记制度。可这只是一次会议上的议题之一，而真正意义上的改革根本还未提上日程。首要的是全国人大应尽快修订《户口登记管理条例》，而不是一次又一次的部门讨论。但毕竟坚冰开始融化，户籍制度全面改革终于露出了希望的曙光。

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　　中国户籍制度变迁

　　第一阶段

　　1958年以前，自由迁徙期

　　新中国成立初期：对人口迁徙管束较为粗放。

　　1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。

　　1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。

　　1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。

　　第二阶段

　　1958至1978年，严格控制期

　　1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。提出“随母落户”原则。

　　1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

　　第三阶段

　　1978年以后，半开放期

　　1984年，中共中央一号文件，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户；继而国务院又发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户。

　　1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。

　　1994年，取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口3种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。

　　1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

　　1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。

　　2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。