新华网4月8日电（“新华视点”记者 周国洪）近年来，国家三令五申严控别墅建设用地，然而在徐州市铜山县拉犁山西坡的南望村，一些违法私建别墅却拔地而起，政府有关部门数年清理成效甚微。国家的土地政策何以在基层难以落到实处？记者日前赶赴南望村调查。

　　 谁在违法私建别墅

　　 位于徐州市铜山县境内的拉犁山，距徐州市主城区约１０公里车程。拉犁山山势平缓，山高２００多米，山坡上有大片坟丘，坟丘间植有成片的刺槐，树龄均在２０年以上。初春的刺槐树尚未展叶，整座山体一片土黄。

　　 然而在这座平淡无奇的拉犁山西坡的南望村，却别有一番景致。一栋栋二三层的别墅小楼白墙灰瓦，连接成片。记者在现场步测，别墅区南北向长约５００米，东西向宽约１５０米，整体占地面积约７．５万平方米，环绕拉犁山山脚呈带状分布。

　　 透过一道紧锁的铁门记者看到，一处院落占地面积两三亩，筑有花坛、廊道，一个标准的网球场赫然在目。院落里鲜花摇曳、绿树掩映，却空无一人，只有两只狼狗隔着铁门狂吠不止。

　　 在另一个大院内，两幢三层高的别墅毗邻而建，主人正在院内搓洗衣物。记者刚走到反锁的铁门前，别墅主人立即端起水盆进了屋。

　　 村民们证实，这片别墅区原来是山地荒坡，杂植着一些树木和村民种的果树，“即便不是正规的集体林地，也不能这样糟践土地啊！农民要批一块宅基地千难万难，他们到底是些什么人，能在国土、规划、公安的眼皮底下占地建房？”一位村民说。

　　 令人心忧的是，这个在荒坡上盖起来的别墅群，近年来不断向山坡上的刺槐林地延伸。

　　 “别墅区最上沿的那二三十幢别墅，占地３０多亩，是２００３年前后盖的。２００５年徐州市首次划定林区保护红线时，它们被划进了保护红线。”护林员杨增军在现场指点着一排排钢筋锈黄、看上去已停工多时的建筑物说，“别墅是停建了，但不知什么时候才能拆除。”

　　 据铜山县常务副县长高斌介绍，铜山县南望村因交通便利、毗邻徐州市区，２０００年以来很多徐州人到村里非法买地，一家一户围起院子，自建别墅。２００６年１１月，铜山县启动“清违”行动，查明在拉犁山南望村一带有１１２宗违法用地的别墅建筑，并对别墅业主进行登记。

　　 ２００７年３月底，铜山县的清查结果显示，１１２户中有本村户５０户，外来户６２户。与此同时，“南望村别墅户主大多是徐州市机关干部”的说法广为流传。

　　 为查明真相，徐州市委、市政府责成市公安局对已掌握了其身份证号的外来户私建别墅户主身份予以核实。截至４月３日，３７位别墅户主的身份浮出水面。

　　 “目前的数据还不是最终的调查结果。”高斌说，“一些户主明知违法，就以亲戚的名义买地盖房，有的干脆把亲戚的户口转入南望村，以获得所谓的合法批地资格，对于别墅的真正主人我们将一查到底。”

　　 违法占地是怎样发生的

　　 “我们盖房子都是办了合法手续的。”一位名叫王淑贞的别墅户主在接受记者采访时说。王淑贞分别于２００２年２月２８日和４月２４日与南望村村委会签订《山坡地租赁协议》和《土地转让协议》，约定户主租用和购买南望村山荒地０．８亩，每亩租金１．８万元，租赁期５０年，土地、规划两证由乙方自己办理。

　　 据铜山县国土局法律政策室主任周明介绍，我国土地法规定，农村村民住宅用地，须经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，村委会擅自批地属“非法转让、倒卖土地使用权”；农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过政府规定的标准，超过标准的多占土地以非法占用土地论处，铜山县规定的农村宅基地标准是不得突破２００平方米／户。

　　 那么，南望村上百亩的违法占地又是如何发生的呢？

　　 铜山县公安局调查发现，１９９７年１２月至２００２年３月间，原南望村党支部书记、村委会主任、村会计服务站站长杨茂西、杨允春、李怀永３人，违反土地法第７３条之规定，未向铜山县国土局提出申请土地使用权变更登记，将南望村集体所有的山坡地５４．５３亩，以村委会名义对外签订协议，非法转让给徐州市民刘强等４７人，用于建造私人住宅，获利１２８．５８万元，其违法所得被用于南望村基础建设。今年３月１９日，杨茂西等３人因非法转让倒卖土地使用权，已被正式批捕。此外，也有一些村民或私自将宅基地转让给外来户，或新建占地面积严重超标的住宅。

　　 据周明介绍，一处院落占地约１亩、别墅建筑面积约５００米，土建造价约为３０万元，而同等建筑的市场价高达两三百万元。

　　 记者查阅县公安局档案资料发现，早在２００２年杨茂西等３人的违法批地行为即已败露，经铜山县国土局审查后，于当年１０月移交县公安局。那么，２００２年以来南望村新建的数十栋别墅，何以能够在非法占有的土地上明目张胆地继续施工？

　　 莫用行政“假作为”，掩盖行政“不作为”

　　 “数年来我们多次对南望村的违法占地户主下发停工通知书，组织过十几轮现场清理整顿。”铜山县国土局副局长窦立田说，“可是我们的工作人员一进村，户主就一哄而散。向施工人员询问情况，他们连头都不抬。我们每次去查，他们就停工一天，然后继续接着干，土地执法实在难。”

　　 正是在国土局一次次的现场清理整顿中，南望村的私建别墅盖了停、停了盖，最终由几栋、十几栋，发展成为几十栋、上百栋，形成蔚为壮观的别墅群。铜山县常务副县长高斌说：“现在最大的难题就是这些别墅大部分都已建成、入住，按照土地法，非法占地上的建筑物和村民的占地超标住宅应该没收或拆除，然而由于依法处置将涉及当事人巨大的经济利益，政府决策不能不慎之又慎。”

　　 土地法第八十三条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，做出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起１５日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由做出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

　　 “２００２年以来，县国土局有没有按照法律规定，向法院提交过书面申请，要求对拒不停工的南望村非法占地建房户实行强制执行？”记者问。

　　 一直对记者感叹“土地执法难”的窦立田沉默了。

　　 “既然你们的停工通知书无法制止非法建房，为什么不向法院申请强制执行？”

　　 “强制执行从申请、到立案、到执行，周期太长。”窦立田答道。

　　 “强制执行的周期再长，会比长达数年的违法私建别墅施工期更长吗？”记者问。

　　 有关法律专家分析认为，一些行政执法部门总是乐于搞表面轰轰烈烈的现场执法、联合执法，即使屡屡无功而返仍然乐此不疲，而对法律已经做出明确规定的执法依据和法律诉求路径却视而不见，其实质是在用行政的“假作为”，掩盖行政的“不作为”。

　　 ２００６年１１月，在徐州市委、市人大、市政府的督促下，铜山县再次启动“清违”工作，对拉犁山一带的违法占地建筑进行强制拆除，截至目前已拆除１４户，其中主体完工的６户、停建的４户、打好地基的４户。徐州市要求铜山县５月底前清理完毕，并将结果上报。

　　 高斌副县长认为，近年来国家三令五申严控别墅建设用地，然而随着城市化水平的不断提高，一些城里人开始到农村违法批地、私建别墅的现象呈现高发态势。只有切实提高基层行政执法水平，国家禁令才能真正落到实处。

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