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民告官难的浙江突破

www.zjol.com.cn  2007年04月12日 05:38:00  浙江在线新闻网站

   2006年4月,台州市中院下发了第一个关于行政案件异地管辖的文件。本报记者 王一波 摄

   行政诉讼在我国被形象地称为“民告官”,地方法院受地方政府制约,民告官案件审理难的问题突出。

   在浙江台州,两个基层法院法官一句“干脆交换审理算了”的戏言成为现实。当地难办的案子,移到异地就能审理,而且能做出相对公正的判决。

   3月底,在第五次全国行政审判工作会议上,台州市法院的“异地交叉管辖”的创举获得高调认可。最高人民法院院长肖扬说:“……通过加大指定管辖、异地审理的力度,防止和排除地方非法干预。”

   “台州模式”能成为解决民告官难题的一剂良药吗?

   ■窘境

   行政庭庭长的“窝囊”

   4月3日,说起当年审理行政案件的遭遇,汪华富哽咽了。虽然事过多年,这位58岁的老法官仍然感到很“窝囊”。

   汪华富是浙江省台州市路桥区人民法院第一任行政庭庭长,让他情绪激动的案子发生在2000年。

   案子的被告是当地公安局,案由是:原告不服公安局做出的拘留处罚。汪华富了解到,处罚是在台州市某领导介入后做出的。

   第一次开庭,法院领导亲自去听。事后,他了解到,市领导已向法院领导打了招呼。

   经过庭审,汪华富和合议庭决定撤销公安局的裁定,并记录在合议庭笔录里。庭审结束后,法院领导就找他,让他维持公安局的裁定。

   汪华富不同意,但领导执意要他改合议庭意见。法院领导施压,部分合议庭成员动摇,他们打算按领导意思办。

   汪华富仍不同意,案件最后提交给法院的审判委员会,他们也要求维持公安局的裁定。

   这样,汪华富无奈地在第二份合议庭笔录里表达了维持的意见,并依据第二份笔录做出判决。不过,他将两份意见完全相反的合议庭笔录都放到了案卷里。

   原告上诉到台州市中院以后,中院的法官发现第一份笔录是对的,就问到底是怎么回事。

   汪华富说,第一份是合议庭的意思,第二份是领导的意思。

   在12年审判行政案件的经历中,因为政府干预,汪华富审理的案子里出现两种绝然相反的意见并非仅此一次。

   诸如此类的审判经历,让汪华富备感窝囊。而这种无奈从1995年就开始了。

   1994年8月底,台州撤地建市,新成立了路桥区,并设法院。1995年3月,汪华富从黄岩法院调到路桥法院,出任行政庭第一任庭长,当时他觉得“特别为难”———自己是个小小的审判员,区长、副区长都比他官大,他“凭什么让区长当被告”。

   出任庭长两个月,汪华富就收到了5起关于拆迁的行政诉讼,被告都是区政府。把应诉通知和传票写好以后,他都“不好意思”去送。

   最后,汪华富还是托朋友找到区政府办,以“汇报、请示”的口吻把通知送过去。

   第一批案子让汪华富由衷地感到行政案件难办,在面对政府时,他有时觉得说话都要低声下气。

   汪华富说,法官审案子本来天经地义,但他一边要面对法律,一边还要面对现实。

   ■摸索

   “武断”的5%原则

   在法律和现实间挣扎,一直是很多法院行政庭的生存状态。为了谋求更多的生存空间,台州市一些县市的法院开始了摸索。

   台州市中院一共管辖了9个基层法院,在最初的摸索中,天台县法院第一任行政庭庭长徐金庚创造的“5%原则”最为著名。所谓5%原则,就是对那些占到全部行政诉讼案件约5%的、以县级以上人民政府为被告的案件,尽量判政府胜诉。

   虽然这样的原则显得武断,但徐金庚认为,当时只有这样才能保证数量更多的行政诉讼案件得到公正的判决。

   在1990年成为天台县法院行政庭庭长以前,徐金庚曾做过几年法院办公室主任,与行政机关打交道较多。1989年4月,行政诉讼法颁布后,徐金庚听到很多政府机关抱怨,“怎么搞出这样的法律来”。

   这些经验让徐金庚意识到行政审判会很难,他本不愿当行政庭庭长,最后被院长点将指定了。最初的5年,徐金庚不敢有太大作为,一年只受理十几个案子。但他同时发现,“没有作为,行政庭不会有地位”。

   1995年,徐金庚做了两件事。到天台县管辖的30多个乡镇向老百姓普及行政诉讼法,召集天台主要的律师事务所的律师,鼓励接行政诉讼案。

   当年,天台县的行政诉讼案件猛增到98件,成为台州第一。此后的两三年,行政诉讼案数量一直上升,最多时接近200件。

   不过,一起事件让徐金庚好不容易激起的热情骤然降温。

   1997年,温岭市法院在一起计划生育案中判某镇政府败诉。结果,镇里的市人大代表联名要罢免法院行政庭庭长,并提请撤销法院行政庭的编制。

   “这件事给我提了一个醒。”徐金庚说,1995年到1997年,他们已跟县政府硬碰硬了三年,虽然政府有干预,但继续下去后果难料。

   徐金庚想出了一个妥协的办法:以县级以上人民政府为被告的案子,尽量判政府赢。

   此类案件每年大约占全部行政诉讼的5%,于是称为“5%原则”。徐金庚承认,5%里肯定有错案,但这是为了换得政府尽量不去干扰95%的案件。

   “5%原则”从1998年开始真正施行。徐金庚说,当时,上级法院还专门去调研过这一做法。

   ■突破

   中院指定异地审理

   汪华富的痛苦、徐金庚的摸索,都通过行政庭季度例会进入台州市中院行政庭的视野。

   “法院的每一分钱都是政府的财政局给的,法院每进一个人都必须通过政府的人事局。”人、财、物归政府管,政府的干预不可避免。

   2002年3月,台州市中院研究室副主任陈崇冠,出任市中院行政庭庭长。在当年3月的例会上,基层行政庭遭遇行政干预的痛苦和无奈引起他的注意。

   两个基层行政庭庭长开玩笑说“干脆行政案件都交换审”,这让陈崇冠开始思考能否异地交叉管辖。

   陈崇冠回想起曾在研究室关注过的一起台州境内的行政诉讼案。

   2001年1月20日,临海市第四建筑工程公司提起诉讼,状告临海市城关镇人民政府任免该公司负责人。台州市中院受理此案,并将案件移交给辖区内的三门县人民法院审理,最后三门法院判定政府败诉,要求政府撤销对企业人事任免的决定。

   这让陈崇冠看到,案件移到异地审理已有先例,只不过不常用。而且,在当地难办的案子,移到异地就能审理,且能做出相对公正的判决。

   在临海案件中,台州市中院将案件移交给三门法院管辖的依据是行政诉讼法第23条:上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件,也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。根据法律规定,辖区内重大、复杂的案件可由中级法院审理。

   等厘清了法律依据以后,2002年6月,陈崇冠召集9个基层法院行政庭有关人员在台州市所辖的临海市牛头山开会。

   陈崇冠对大家说,法官在没有压力的前提下审理案件,才能做出公正的判决。在现行体制下,将行政案件异地交叉管辖可以很大程度上为法官减压。

   当时,尽管一些法官对异地管辖的法律依据还存有疑虑,但大家都赞成中院这么做。

   会议结束后,陈崇冠让9个基层法院的行政庭庭长不再受理可能会被干预的行政案件,让其告诉原告到台州市中院起诉,再由市中院指定其他基层法院审理。

   没有文件、没有简报,2002年7月,台州市中院悄悄地启动了行政案件的异地交叉管辖。

   “当时,我都已经做好被撤职的准备了。”陈崇冠说,他打算先干半年,如果不行就退回来。

   实施之初,为了不跟当地政府冲突,一些基层法院将所有的行政案件都交给中院。这种情况下,陈崇冠很快划出一条界线:基层法院只能将县级以上人民政府为被告或有10名以上原告的行政案件,交给中院进行异地审理。

   异地交叉管辖的最初搭配是固定的,不久,两地政府就开始到对方的法院活动,行政干预也随之而来。陈崇冠就将固定搭配改为随意指定。

   ■成效

   “台州模式”得到肯定

   尽管试验开始出现过一些问题,但它带来的变化让原告们很欣慰,法官则或许更感欣慰。

   实行异地交叉管辖后不久,汪华富就接到了台州市中院指定管辖的一起来自温岭市(台州辖区)的案子。

   为了自己的社保问题,温岭市5家企业的404名职工,将温岭市政府推上了被告席。

   温岭市市长当时亲自出庭应诉。尽管如此,汪华富依然感到腰板硬了。

   他说,以前审理此类案件,常被政府领导指责“不支持当地政府工作大局”,但审理外区的案子就不会有这样的压力。

   一年以后,台州中院统计,2002年7月至2003年6月,一审审结被告为县级政府的行政案件72件,政府败诉45件,败诉率62.5%。此前一年,台州市一审审结同类案件107件,政府败诉14件,败诉率为13.1%。

   这个统计结果让陈崇冠“吓了一跳”———同样的法官、同样的法庭,只是改变了管辖模式,法官就能做出不同的判决。

   统计结果报到浙江省高院后,高院一些人士也表达了支持的意思,于是陈崇冠更坚定地执行行政案件的异地管辖。

   2004年上半年,浙江省高院对行政案件“提级审理”的尝试因种种原因中止。浙江省高院行政庭庭长蒋中东说,从那以后,高院更加重视台州的异地管辖改革。

   2005年年初,最高人民法院就行政案件管辖制度研究的课题在全国招标,浙江省高院最后承担这个课题。

   这个课题总结了台州异地交叉管辖的实践,课题最后引起最高人民法院的重视。

   在得到了最高人民法院的肯定以后,2006年4月,台州市中院第一次对行政案件异地交叉管辖发出正式文件。文件将异地管辖案件的范围拓展到所有行政诉讼案件,并赋予原告是否要异地管辖的选择权。

   2006年11月29日,最高人民法院行政诉讼异地管辖、行政诉讼和解司法解释起草研讨会在台州市三门县召开。

   此时,陈崇冠已调任三门县人民法院院长。会上,最高人民法院行政庭庭长赵大光肯定了台州的探索。

   陈崇冠透露,他参与了行政诉讼异地管辖司法解释的起草,草案内容基本来自台州的异地管辖实践经验。

   蒋中东说,估计这个司法解释将很快出台,届时,他们将在省内进一步推广异地管辖的做法。

  

  

  


来源: 人民网 作者: 编辑: 陈雪晔
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